美國商務部產業安全局對半導體成熟節點晶片的使用進行評估調查
美國產業安全局（Bureau of Industry and Security，下稱BIS）於2024年1月18日，針對直接或間接支持美國國家安全和關鍵基礎設施，全面評估供應鏈中成熟節點半導體設備的使用情況。本次調查將根據《1950年國防生產法》（Defense Production Act of 1950）第705條進行，以評估在美國關鍵產業（如電信、汽車、醫療設備和國防工業基地）的供應鏈中使用由中國公司生產的成熟節點晶片的程度和影響力。
BIS同時提供常見問答予各界參考，主要包括如下內容：
（1）本次評估調查為一次性的資訊蒐集；不排除未來也可能依指示再次進行類似的評估。
（2）本次評估將提供後續政策制定的參考，以加強半導體供應鏈，促進傳統晶片生產的公平競爭，並降低中國對美國帶來的國家安全風險。
（3）自1986年以來，BIS已就造船、戰略性材料、太空和航空、火箭推進、彈藥和半導體等廣泛項目進行過約60多項評估以及150多項調查。
（4）商務部可能會公開一份主要調查結果的摘要說明。
（5）本次評估並非根據《2021年國防授權法案》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2021，即俗稱之《晶片法》）第9902節規定進行。個別對調查的答覆不會影響申請《晶片法》或其他政府資助的資格或考量。
（6）本次評估並非BIS對於高階運算晶片規範的一部分，而是著重成熟節點或傳統晶片的舊技術。
本文為「經濟部產業技術司科技專案成果」
陳奕夫
專案經理 編譯整理
Bureau of Industry & Security, BIS Deploys Assessment On The Use Of Mature-node Chip (2024), https://beta.bis.gov/press-release/bis-deploys-assessment-use-mature-node-chip (last visited Apr. 29, 2024).
吳彬詣，〈歐盟啟用半導體供應鏈示警系統，監測各成員國半導體供應鏈狀況〉，資訊工業策進會科技法律研究所，2023年6月，https://stli.iii.org.tw/article-detail.aspx?tp=1&d=9007&no=64（最後瀏覽日：2024/04/29）。
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新興網路運輸業的異軍崛起-UBER風潮 科技法律研究所 2014年09月06日 壹、前言 分享經濟（sharing economy）的概念，伴隨科技技術的進步和社群媒體的活絡，逐漸成為新興商業模式的關鍵元素，並創造出巨大的利潤。Uber便是成功媒合閒置車輛、司機與消費者的新興科技產業典範，然而破壞式創新的成功，反面而來的是全球各地的傳統產業-計程車業的激烈抗爭，政府也隨之發現現有交通監管法規無法妥適因應該新興產業的崛起，而可能對於社會秩序維護、市場公平競爭、爭議處理、人民生命、身體安全之保護有所欠缺。 Uber由卡拉尼克（Travis Kalanick）創立於2009年，起源於舊金山這個難以叫車的城市，目前已進駐超過42個國家，2012年被富比士雜誌評選為全球前十大科技公司，2013年7月引進臺灣[1]。Uber本身不擁有車輛和司機，而是利用先進的app軟體，扮演媒合閒置車輛與消費者的角色，該app軟體同時具有計算費率、顯示出車資訊及預估抵達時間、信用卡付費和車資平分服務等多重功能。由於Uber對司機的服務品質設有嚴格控管和淘汰機制，深受消費者信賴與好評。 Uber的商業模式不斷更新，從原本主打的賓士高級轎車外，開始提供一般的小轎車和休旅車的平價車款服務，並吸引計程車司機的加入、淡化計程車業抗議的問題。在紐約，與Uber聯手的計程車司機，平均收入從300美元提高至700美元[2]。 原本Uber主攻客群是高消費的商務人士，起跳費用和費率比計程車高[3]，約莫貴五成到一倍左右[4]，故對計程車業影響較小，但Uber隨後推出的平價「菁英優步」方案起跳價是50元，使得臺灣的計程車業者產生激烈的反彈浪潮[5]。透過科技創新研發而誕生的新興網路運輸業，不僅模糊了租車業與計程車業的界線，甚至可能會無「法」可管，惟在鼓勵創新創業的政策推動下，對於新興科技產業的管制，是否真能確保市場之公平競爭與維護社會秩序，抑或會過度偏袒傳統產業而扼殺了新型態商業模式的活絡和成長，殊值探究。在美國，已經有許多城市因計程車業的抗議而開始正視該新興產業的異軍崛起，並逐步發展出相應合理之管理制度，殊值我國參考[6]。 貳、Uber在美國 一、緣起 Uber發跡於舊金山，在瞬間擄獲美國各大城市消費者的芳心，但也直接衝擊傳統交通運輸業的生意而造成反彈[7]，2012年10月，芝加哥計程車業及汽車服務業提起訴訟，認Uber商業模式違反芝加哥對計程車營運管理交通法規[8]，隨後，舊金山、華盛頓等地區也有大規模計程車業的街頭抗議行動，認為Uber這種以應用程式為工具的車輛共乘服務 (app-based ride sharing)造成不公平競爭[9]，各州政府，最初為因應抗爭和可能無法管理等問題，採取保守的反對態度。 擁有嚴格交通法規的紐約市首先禁止Uber停業，接著是芝加哥、麻薩諸塞州[10]和維吉尼亞州[11]等地陸續跟進，華盛頓特區和波士頓也引發一系列訴訟[12]，提出uber等共乘車輛服務的科技公司是不合法的計程車業等控訴。 從Uber營運模式觀之，由於其本身未擁有司機和車輛，而是和租車公司和私人合作，最初被歸類為車輛租賃業（hire-a-car business），然而，在其營運模式下卻又與計程車業相似卻不同類，因而處於交通法規管制之灰色地帶之中。備受爭議之處如：對於不同地區的收費採動態定價、利用具GPS定位功能的app作為哩程計費器（meter）、而未遵循當地交通運輸業主管機關訂定的收費基準；違反當地地交通法規有關不允許計程車利用電子裝置提供駕駛服務或預約的極短程（少於半小時）搭乘服務（prearranged rides）；不接受路邊隨機接客；不接受現金付款（如奧克拉荷馬州塔爾薩市（Tulsa）法規規定計程車業必須以現金的方式向乘客收費）；透過自動化機器直接將小費包含在服務費用裡（美國約定俗成的慣例是，乘客須付司機1～2塊美元或車費10％的小費）以及某些地區如維吉尼亞州僅允許非營利的共乘行為、對費率過高的不滿及Uber有阻礙合法計程車使用app叫車的試驗計畫進展之虞等[13]。 2013年的最後一天，加州舊金山發生一起交通事故，Uber司機撞死一名人行道上的6歲女童，但Uber聲稱當時車內沒有乘客亦非在接客途中，非屬執行職務，依加州公共事業委員會（Claifornia Public Utilities Commission, CPUC）之規定，並不在商業保險理賠的範圍內。女童家屬提起民事訴訟，指控司機依賴手機應用程式作為接客平台違反交通法規、保險責任存有漏洞等（該車輛屬於司機自有車，並沒有投保商業責任保險）；若換成是計程車業，計程車司機縱使是已下班在返家途中、或在接客途中，都受到商業責任保險範圍的保障[14]。這件事情激起引發了各界劇烈討論。新興網路運輸業的崛起，除了影響計程車業市場行情和工作機會之外，相關的交通監管規範、司機對乘客或行人造成傷害及交通事故發生時的責任歸屬及商業保險範疇等，從各地交通法規觀之，產生許多模糊或三不管地帶；在各地主管機關提出因應之道前，Uber自行在 2014年2月宣布將擴大保險範圍，以涵蓋司機個人保險範圍不足部份[15]。 二、發展近況 2014年初，美國各地行政機關開始著手規範此類藉由科技技術進入交通運輸業的新興產業，此類新興產業在各地稱呼不同，諸如「網路運輸業（Transportation Network Company,下稱TNC）」或「車輛共乘服務業（ride-sharing service）」[16]，多數的共識是，政策上應開放、鼓勵Uber等新興網路運輸產業活絡發展，以帶動當地就業市場和刺激消費，也能提供消費者更多選擇機會；但新興網路運輸產業不適合被直接歸入計程車業或汽車租賃業的法規下去管制，而應按其特性重新設立另一套監管機制。同時；也宜逐步緩慢放寬對計程車業的管制（relenting pressure from the taxi industry），緩和其在營運上所遭受的衝擊。不過也有地區仍處於觀望中，以下僅列舉數州及城市之發展狀況： （一）加州是最早針對TNC立法的地區，加州公共事業委員會（California Public Utilities Commission, CPUC）新增「網路運輸業（TNC）」產業類別，針對 Uber、Sidecar、Lyft等車輛共乘服務業（ride-sharing services）等新興租車服務業，在2013年9月通過監管規定，內容包括：必須取得CPUC核發的營業許可、司機前科背景調查、建立司機職業訓練計畫、執行禁止吸毒與酗酒政策、19項車輛檢查項目以及針對每件交通事故至少要投保100萬美元以上金額的商業責任保險，使乘客、司機和第三人於遭遇意外事故時均能獲得合理賠償，該保險金額的要求高於對于豪華轎車之規範[17]。CPUC的立意在使新興和傳統的交通運輸業能在合理的基礎上公平競爭，並確保提供消費者更多元且安全的叫車服務，同時不阻礙新興產業之發展。 （二）科羅拉多州參議院下屬商業、勞動力及技術委員會（Senate business labor and technology committee）亦將Uber此類新興服務歸類為「網路運輸業（Transportation Network Company）」並訂定「規範機動車輛交通運輸規則-網路運輸業規則」（Transportation Network Company Rules of the Rules Regulating Transportation By Motor Vehicle），於2014年7月8日正式施行[18]，主管機關為州政府公用事業委員會（Public Utilities Commission），規範對象範圍包括網路運輸業者、網路運輸業者的雇員和司機。網路運輸業被認定為一獨立業別，有專屬的申請許可程序及要件；網路運輸業者應投保強制汽車責任保險，賠償範圍包括人身健康與財產損害；在安全維護責任部份，則參酌聯邦法規訂定，當司機一旦加入Uber並使用其app執業，則需要通過背景調查、健康檢查和車輛檢查[19]，司機的工作時數也受到限制，以登入網路運輸業數位網路（digital network）起算，連續工作12小時候便應登出至少8小時、連續8天工作累計80小時者亦同，網路運輸業者有義務管理並保存六個月內司機的使用記錄，並保證記錄的真實性[20]。 （三）維吉尼亞州在2014年8月和Uber、Lyft等網路運輸業者達成協議，在相關業者遵守州法、擴大對司機的背景調查並淘汰有重罪、詐欺、性騷擾、暴力犯罪和曾有藥物濫用經驗者、持續監督司機工作狀況並嚴格化投保要求等條件下，撤銷先前的停業禁止命令（cease and desist order），允許他們繼續執業，同時間維吉尼亞州也開始擬具相關法規草案，希望能因應此類提供共乘服務（ride-sharing service）的新興產業之特性、同時考量到傳統計程車業之衝擊影響，發展合宜、長久性的管理規範[21]。 （四）華盛頓州西雅圖市議會原本為了保障傳統計程車業，在2014年3月立法，首創三家新興網路運輸業Uber、Lyft、Sidecar在同一時間執業的司機數量之規定，每家門檻為150名，比業者自行估計出來的2000名執業數量差了不止一星半點；又原本西雅圖的計程車職業執照自1990年就不再核發，但為平息傳統計程車業的抗議，將再加發200張執照[22]。不過，網路運輸業者旋即在4月時推動公投運動（referendum campaign）阻止法令生效，同年7月市議會妥協並通過修正案，取消網路運輸業執業人數的門檻，但提高網路運輸業的投保責任，至核發200張執照給傳統計程車業部份不變，並就所有新取得許可營運的運輸業抽取10美分的費用，作為採購身障人士專用車輛的預算[23]。 （五）德州休斯頓市早在2013年年初便提出新興汽車運輸服務條例（new vehicle-for-hire ordinance）草案[24]，市議會歷經16個月的討論，終於同年8月6日通過市政府法規第46章修正案[25]，肯認網路運輸業（TNCs）的合法性，並將其和所有機動車輛派遣服務業（mobile dispatch services）納入交通監管規範，修正重點在如何落實消費者保護、相類似產業公平競爭、身心障礙者使用權益及商業責任保險，以建立良好的商業環境，找到鼓勵創新商業模式、支持自由市場和建立公平公正商業環境的平衡點[26]。 （六）德州聖安東尼奧市（San Antonio）市議會公共安全委員會（City Council Public Safety Committee）在2014年8月13日拒絕同意汽車運輸服務業（vehicle-for-hire）修正草案，認為應持續研議相關議題，預計11月時再次會商討論。修正草案係為使Uber等TNCs合法化，而預計在城市法令第33章（Code of Ordinances Chapter 33）新增條文，其規範類似對計程車業與汽車租賃業之規定，要求需申請許可、司機背景調查、提交年度及隨機抽查之汽車檢驗報告及強制投保等。但反對者認為網路運輸業對於當地觀光產業以及公共安全是有害的，且修正草案欠缺公平性。舉例而言，網路運輸業同特定共乘服務公司（ride-share companies）僅被要求承擔100萬美元的商業責任保險，但其保險責任應更重；計程車及禮車服務公司，每一車輛的年許可費為440美元，但網路運輸業卻只要160美元；又現行修正案並未限制網路運輸業的營運車輛數目，以及允許網路運輸業自行設定動態費率等，這些都將嚴重打擊計程車業的營運[27]。 參、Uber在臺灣 一、Uber之亂：台北市計程車業者包圍交通部抗議 2013年7月引進臺灣時並沒有未引起太多關注，但2014年5月平價車款服務「菁英優步」的推動，其跳表價為50元，費率比計程車便宜，因此引爆計程車業的恐懼[28]，在計程車業眼中，Uber雖然主張所配合的是合法租車公司，但營運模式並非一般的日租或月租，而是同計程車班以距離來計算收費，卻又不受計程車客運業相關法規限制，明晃晃就是非法計程車，違反租賃業營業規範，不僅定價未經費率制訂委員會核定，司機也不需要有執業登記證，影響乘客安全[29]。我國交通部初步認定，Uber是提供預約租車並代僱駕駛的服務，需遵守小客車租賃業相關規定；若要與計程車客運業或個人計程車合作，則需符合計程車客運服務業申請核准經營辦法，收費也需要依照各縣市核定的計程車費率[30]。 政府到底應該如何看待與用什麼樣的思維管理創新服務？科技進步速度必然快過法規修訂速度，政府應該要保持彈性的態度，開闊的胸襟。臺灣15年來沒有改變的計程車費表，如今在Uber所提供的便利、有效率、高品質司機、立即的客訴處理的叫車服務下，計程車業者還希望能調高費率實是值得思考，是否傳統計程車業的載客服務和品質，已不符合消費者的需求[31]。 二、新興網路運輸業在法律關係上之定位 Uber所提供的服務其實是一個媒合閒置車輛及駕駛和消費者的叫車平台，在臺灣受限於法令規範，目前合作對象是小客車租賃業，交通部目前肯認其並無違法事由，但由於其商業模式-提供類似卻品質更好的乘車服務，因而對傳統計程車產業產生強大的衝擊，使得主管機關不得不正式回應計程車業者要求公平競爭、放寬駕駛年齡上限及推動新式計費表等訴求[32]。 若逕就Uber本身商業模式觀之，實際上較類似為我國的「計程車客運服務業」，依交通部依據公路法第56條第1項授權訂定之計程車客運服務業申請核准經營辦法第2條及第3條，計程車客運服務業得接受委託辦理「車輛派遣」服務業務，所稱派遣，係指接受消費者提出之乘車需求後，指派消費者搭車所在地同一營業區域內特定計程車前往載客之營運方式。至與Uber合作之小客車租賃業是否有違反法規之虞？ 我國計程車客運業和小客車租賃業均屬汽車運輸業，依公路法第79條第5項由交通部訂定申請資格、程序、營運許可內容與限制等事項之規則。兩者行業性質相近，均屬特許行業，但小客車租賃業進入門檻並不嚴苛，屬完全競爭市場，業務來源包括短期個人商務市場、家庭短期旅遊市場及公務機關長租等，尚未出現營運困難的聲浪；而Uber所提供的媒合服務，進一步地減少小客車租賃業的車輛閒置時間、給予代僱司機額外工作收入和提高業者獲利空間[33]。依現行法規，並未禁止小客車租賃業利用類似計程車的營運模式。 而計程車業因立法者預設為維護消費者隨機叫車伴隨而來的安全考量，對計程車業有較多管制規範，計程車駕駛人除了職業小客車執照外尚須申請營運小客車執業登記證[34]，對於車輛數量則係用牌照予以限制數量[35]。計程車費率則由公(工)會提案送交各該交通主管機關，再由費率審議委員會審議[36]；計費表之設定標準和檢驗之主管機關為經濟部標準檢驗局[37]。然而計程車業一直有許多問題存在，如對於駕駛人資格限制、品質和服務態度的規範、工時與勞動條件管理等[38]，此次以Uber而起的抗議活動，可發現計程車司機們的訴求，主要是來自於收入過低[39]。 計程車司機的生計困境，或許可藉由放寬進入門檻與降低成本作為手段，但不應以限制競爭、排斥提供更好服務的對手做為解決之道-當計程車業要求提高計程車費率卻又抗議Uber的平價服務，已經顯現出傳統運輸業缺乏競爭力卻又不願改革的陳舊思想。 肆、評析 根據Uber內部的數據統計，Uber每個月可以創造出2萬個工作機會，並且能有效改善交通狀況和減少酒駕事故[40]。在美國，與Uber合作的司機，年薪水高出一般計程車司機的三倍，且因媒合機率極高，司機可享有工時上的彈性，將提供乘車服務當作業餘工作，Uber則透過車牌號碼和司機的手機號碼對他們進行監督，一旦表現不好將剔除之，這樣的規範在新興的點對點科技服務（peer-to-peer tech service）是非常受歡迎且成功的營運模式，相同的商業模式也使用於e-Bay和Airbnb等公司[41]。 Uber利用成本更低廉的科技技術，所提供的方便叫車系統、便利的信用卡付費、確實的司機評鑑制度及極佳的媒合率，來自於創新的新興商業模式，並受到消費者的信賴與肯定。反觀我國計程車的現行市場生態，反映政府的政策決定及管制措施上，並無法提升計程車司機的收入和良好的載客品質，國內計程車市場並不乏已轉用科技技術平台的車隊，如台灣大車隊、Easy Taxi等，但整體的服務素質顯然欠缺足夠的競爭力，新興網路運輸業的誕生，實有助於計程車業加速開拓進取。我國政府確實應查核新興網路運輸業的商業模式，是否符合相關法規的管理要求，但管制目的上應係為兼顧消費者權益、公共安全、公平競爭及創新鼓勵，但絕不宜為了鞏固傳統產業的利益，而以法規扼殺新興網路運輸業的成長，犧牲消費者的使用需求和選擇權。 [1] UBER，https://www.uber.com/ （最後瀏覽日：2014/08/10）。 [2] 呂元鐘，〈uber.com-無照營業卻投資滿滿的新創叫車公司〉，數位時代，2012/11/22，http://www.bnext.com.tw/article/view/id/25504 （最後瀏覽日：2014/07/25）。 [3] Liz Chen，〈高檔轎車服務Uber初體驗〉，Inside硬塞的網路趨勢觀察，2013/07/05，http://www.inside.com.tw/2013/07/05/uber-experience ；〈Uber-不是有錢人也搭的起的高檔專車接送服務，註冊送300搭乘金〉，電腦王阿達的3C胡言亂語，http://www.kocpc.com.tw/archives/3064 （最後瀏覽日：2014/07/25）。 [4] 〈破天荒！Uber App 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[21] Luz Lazo, Virginia reaches deal with Uber, Lyft, to allow service to operate in the state, Aug.6, 2014, http://www.washingtonpost.com/blogs/dr-gridlock/wp/2014/08/06/virginia-reaches-deal-with-uber-lyft-to-allow-services-to-operate-in-the-state/ （last visited Aug.14,2014）. [22] Reid Wilson, Seattle becomes first city to cap Uber, Lyft vehicles, March.18, 2014, http://www.washingtonpost.com/blogs/govbeat/wp/2014/03/18/seattle-becomes-first-city-to-cap-uber-lyft-vehicles/ （last visited Aug.14,2014）. [23] Lynn Thompson, Seattle council gives nod to compromise rules for ride services, July.14, 2014, http://seattletimes.com/html/localnews/2024071072_tncscouncilxml.html ; Seattle city council approves new ordinance, UBER, July.14, 2014, http://blog.uber.com/uberonseattle （last visited Aug.14,2014）. [24] Jon Brooks, City by City, Lyft and Uber Take on Taxis Regulators, Mar.3,2014 , http://blogs.kqed.org/newsfix/2014/03/03/lyft-uber-regulation/ （last visited Aug.13,2014）. 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[28] 郭芝蓉，〈uber引戰計程車，只有破壞沒有創新？〉，數位時代，2014/07/11，http://www.bnext.com.tw/article/view/id/33003 ；甘芝萁、林嘉琪，〈叫車App搶生意，計程車公會怒控非法〉，自由時報，2014/06/25，http://news.ltn.com.tw/news/life/paper/790343/print（最後瀏覽日：2014/08/15）。 [29] 甘芝萁、林嘉琪，〈北北基費率15年未調，Ube 又搶客/千輛小黃後天交通部抗議〉，自由時報，2014/07/05，http://news.ltn.com.tw/news/life/paper/793243 ；蘇文彬，〈交通部將調查Uber是否有違法〉，iThome，2014/07/09，http://www.ithome.com.tw/news/89285 （最後瀏覽日：2014/08/15）。 [30] 〈各界對於UBER進軍臺灣市場相關疑問回應說明〉，中華民國交通部，http://www.motc.gov.tw/ch/home.jsp?id=15&parentpath=0,2&mcustomize=multimessages_view.jsp&dataserno=201407250001&toolsflag=Y （最後瀏覽日：2014/08/15）。 [31] 董福興，〈小黃為何不試著超越Uber？〉，聯合新聞網，2014/07/23，http://mag.udn.com/mag/digital/storypage.jsp?f_ART_ID=525933 ；經濟日報，〈擁抱新科技，化危機為商機〉，2014/07/25，http://udn.com/NEWS/OPINION/OPI1/8826676.shtml ；許子謙，〈uber的行銷秘密〉，數位時代，2014/07/21，http://www.bnext.com.tw/article/view/id/33101 （最後瀏覽日：2014/08/15）。 [32] 蘇文彬，〈交通部將調查Uber是否違法〉，iThome，2014/07/09，http://www.ithome.com.tw/news/89285 （最後瀏覽日：2014/08/15）。 [33] 周茂林，〈全力打拼爭權益，成果與業界共享-專訪中華民國小客車租賃商業同業公會全國聯合會〉，《工商會務季刊》，(2011)，http://198.55.121.69/cgi-bin/big5/k/37a2?q1=dp1&time=17:24:42&q27=20110719141556&q35=&q65=2006003&q22=20 （最後瀏覽日：2014/08/15）。 [34] 計程車駕駛人職業登記管理辦法。 [35] 汽車運輸管理規則第91條之2。 [36] 汽車管理運輸規則第10條。 [37] 度量衡法第3條，度量衡器形式認證管理辦法第2條，度量衡器檢定檢查辦法第3條。 [38] 相關文獻如：交通部運輸研究所，計程車共乘試辦計畫（2009），http://www.iot.gov.tw/public/data/96414235571.pdf；張學孔，〈九十七年度台北地區計程車營運情形調查期末報告〉，台北市政府交通局與台北縣政府交通局共同委託研究，（2008）；張學孔，〈計程車在臺北市大眾運輸政策中的角色與定位之研究〉，臺北市政府研考會委託研究，（2008）；周文生，〈計程車駕駛職前與在職教育訓練制度之規劃與建立(I)〉，交通部運輸研究所委託研究，（2008）；周文生、王穆衡、王晉元，「計程車客運業營業區域檢討調整之研究」，（2002 年）（最後瀏覽日：2013/10/25）。 [39] 計程車業者主要訴求為：放寬計程車駕駛年齡限制；放寬一輛計程車只能加入一家計程車客運服務業的限制（計程車客運服務業申請核准經營辦法第16條）；取締白牌計程車；提高費率。請參〈北市計程車公會建請持續摧生新式計費器制度與規劃各方費率攤提問題〉，台北市商業會，http://www.tpecoc.com.tw/cgi-bin/big5/k/174m?q1=dp1&q27=174m&q35&q65=a019759&q22=20140730175343&q13=x ；台北市計程車客運商業同業公會臉書社團，https://www.facebook.com/notes/%E5%8F%B0%E5%8C%97%E5%B8%82%E8%A8%88%E7%A8%8B%E8%BB%8A%E5%AE%A2%E9%81%8B%E5%95%86%E6%A5%AD%E5%90%8C%E6%A5%AD%E5%85%AC%E6%9C%83/%E8%B7%AF%E6%94%BF%E5%8F%B8%E5%B0%8D103%E5%B9%B47%E6%9C%887%E6%97%A5%E5%85%A8%E8%81%AF%E6%9C%83%E9%99%B3%E6%83%85%E6%9B%B8%E5%9B%9E%E8%A6%86/432941536845711 ；交通部路政司路臺營字第1030408497號函；台北市公共運輸處北市運般字第10332038400號函；交通部交路字第1030405420號函。 [40] Uber, http://blog.uber.com/davidplouffe （last visited Aug.8,2014） . [41] Can Uber taxi protests stop technology’s advance?, 4 News, July.1, 2014, http://www.channel4.com/news/uber-app-taxi-cab-drivers-protests-washington-dc-technology ; Christopher Mathias, Half of NYC UberX Make More Than $90000, Uber Claims, May.27, 2014, http://www.huffingtonpost.com/2014/05/27/uberx-new-york-city-drivers-salaries_n_5397387.html （last visited Aug.8,2014） .
數位創新實驗法規沙盒制度研析數位創新實驗法規沙盒制度研析 資訊工業策進會科技法律研究所 2023年01月17日 近年全球產業發展趨勢，數位創新技術往往是企業取得競爭優勢之關鍵，亦改變人們消費習慣與商業模式，同時促進社會數位轉型。但在新興技術發展過程中，部分既有法規可能成為發展限制，因此國際間積極運用沙盒機制（Sandbox）由主管機關提供業者一個法規上之安全空間（Safe Space），使其得以在現實環境中測試其新創商品、服務、商業模式，甚至是較新之法規範、多樣化新技術、商業模式的驗證性測試場域等，透過法規沙盒制度進行開展。 從而，法規沙盒制度在全球各國之運用不斷增加，考量許多萌芽中技術在研發階段因面臨高投資門檻、伴隨法規相關風險及不確定市場等因素影響，恐阻滯相關創新計劃之投資、執行，本文將著重探討可否針對數位創新商品或服務建置「泛用型法規沙盒」，以協助業者降低法規風險，並促使其後續順利商業化。 壹、事件摘要 我國目前法規沙盒制度有《金融科技發展與創新實驗條例》、《無人載具科技創新實驗條例》及《國家重點領域產學合作及人才培育創新條例》，限於「金融科技」、「無人載具」及「產學合作」三類相關技術開放申請創新實驗，係以特定個別領域區分之法規沙盒制度，其共通點為國家高度監理特許事業、受法令嚴格限制領域，相關具體法規範相對較可被事先盤點進而列入正面排除之法律中。由於當前仍有許多他領域之創新應用無法適用沙盒制度，而可能限縮、影響產品和服務的未來發展。 故，本文以「數位創新技術」之法規沙盒作為研析重點，透過探討建置泛用型沙盒制度，其適用標的擬含括多樣化面向之創新應用及服務，以擴大法規沙盒之適用、推動多元創新發展，將與現行個別領域之法規沙盒有所互補。 而「數位創新技術」之法規沙盒，屬以「創新技術或產品為主」之法規沙盒類別，因其涉及各面向、範圍廣泛，首先須面對問題為「數位創新技術」之範圍、定義與沙盒監管模式等，更進一步則是考量其法規排除或豁免方式，若仍欲參照《金融科技發展與創新實驗條例》及《無人載具科技創新實驗條例》之正面表列的法規排除方式，除事先限縮法規沙盒之適用標的進而列出正面表列之排除具體法規範外，事先盤點並列出具體相關可被排除之法規範在立法技術上具有其困難度，有掛一漏萬問題，且可能失去適用彈性而與沙盒目的相悖。 故，如何在開放大範圍之技術創新下，並遵守法律位階理論及法律明確性等立法原則，以法律訂立明確可預見之排除條款或運作機制，作為法規沙盒之法律或豁免依據也成為本文主要討論重點之一。 文中將先說明法規沙盒建置所需留意重點、再透過比較法學方法簡要觀察日本、韓國「以創新技術或產品為主」之法規沙盒制度，了解其制度運作、法制模式及法規排除方式等，作為我國建置泛用型沙盒之參考。 一、國際法規沙盒制度發展與比較 日本、韓國皆有針對創新技術或產品為主之（近）泛用型法規沙盒制度，且日、韓皆為成文法系，我國多數規範受日影響頗深，而韓國產業結構與我國相似，其規範模式或可作為我國立法之參照。 故本文選擇上述國家與泛用型沙盒概念較為相近之立法例及法規沙盒政策模式進行研析，包含立法模式（政策依據）、範圍擇定、法規排除模式及監管方式等內容，作為我國研訂數位創新實驗政策及立法之參考與分析基礎。 （一）日本專案型沙盒（規制のサンドボックス制度）簡介 本文主要針對日本以「新興技術[1]」相關應用測試的沙盒制度，可泛用於各類產業應用領域—新技術實證制度[2] （專案型沙盒）進行介紹、研析。主要法源原先為2018年6月6日施行之《生產力向上特別措施法》，其中第二章「促進創新事業活動」（革新的事業活動の促進）即為「專案型沙盒」之依據[3] 。惟《生產力向上特別措施法》已於2021年6月廢止，而相關重要政策若有延續則分別移置其他法規，其中專案型沙盒相關制度已常設化，而其法源則移至《產業競爭力強化法》[4] 。 欲申請專案型沙盒之業者，須與內閣官房下成立的申請實證實驗之單一窗口「新興技術社會實施推動團隊」（新技術等社会実装推進チーム）[5] ，進行「事前面談」，並由該單一窗口於計畫申請前與事業主管機關進行意見交換。接著，遞交申請「新興技術實證計畫」（新技術等実証）時，由企業經營者擔任提案主體透過身為單一窗口的內閣官房向主管機關提出申請書，主要在於加速行政機關間的協調，協助業者與政府之間的溝通[6] ，以利集中計畫。 除此之外，若需要「法規特例措施」（規制の特例措置），應於計畫申請前向主管機關申請（與計畫認定相同程序）[7] 。《產業競爭力強化法》所稱的「法規特例措施」，係指針對法律所規定之規範，分別創造以法律規定特例措施，以及針對政令或主務省令所規定之規範，有另以政令等規定之特例措施[8] ，類似於我國的法規排除適用， 此沙盒機制透過限制參與業者的數量和一定實證期間，在暫時不受既有法規約束情境下，於創新事業活動中使用具有顯著新穎性[9] 之技術或方法，且該技術或手法可創造出高附加價值者，創建一個實驗環境，供業者進行新興科技技術實證[10] 。藉此加快技術發展、蒐集法規改革所需之數據資料，透過與市場的對話和實證過程，引導後續監管政策[11] 。 （二）韓國ICT法規沙盒（ICT규제 샌드박스）簡介 在韓國監理沙盒五法當中[12] ，與新興技術和創新服務領域最為相關的《資通訊融合法[13] 》（정보통신 진흥 및 융합 활성화 등에 관한 특별법），於2019年1月17日修訂施行，特針對資通訊領域之創新應用而設計的監管改革體系[14] ，本法設計了「ICT之法規沙盒」制度，以下將進一步整理、簡介其內涵。 該實驗機制於2019年1月開始受理申請，其主管機關為科學技術資訊通訊部（과학기술정보통신부，Ministry of Science and ICT，MSIT[15] ）。 韓國ICT法規沙盒限定與「資訊通訊融合」新興科技領域有關之創新產品和服務為主，適用申請對象為運用、研發資通訊融合等新興技術、服務者皆可申請[16] 。 韓國ICT法規沙盒，主要再區分為以下三種態樣： 1.「迅速處理制度」（신속처리）：當管制模糊時，依《資通訊融合法》第36條，企業可洽詢新技術、新服務是否受管制及相關內容，且在30天內得到科學技術資訊通訊部回覆[17] ，採「迅速處理制度」[18] 。 2.「實證管制特例」（실증특례）：按《資通訊融合法》第38-2條規定，可採取「實證管制特例」[19] 。擬利用新資訊通訊融合技術、服務開展業務者，若符合法律所規定之特定事由時（例如：依據其他法令規定，無法申請新資訊通訊融合等技術、服務相關許可等的情況；依據許可等之根據法令，適用基準、規格、必要條件時，不明確或不合理的情況），可於一定條件下進行安全性試驗及驗證，向科學技術資訊通訊部申請「實證管制特例」措施，排除適用管制[20] 。 3.「臨時許可」（임시허가）：按《資通訊融合法》第37條，擬利用新資訊通訊融合技術、服務開展業務者，若符合法律所規定之特定事由時（例如：依據其他法令規定，無法申請新資訊通訊融合等技術、服務相關許可等的情況；依據許可等之根據法令，適用基準、規格、必要條件時，不明確或不合理的情況），而難以使新產品和服務商業化時，可向科學技術資訊通訊部申請「臨時許可」，排除適用管制，並將相關產品或服務在一定條件下投放於市場[21] ，故「臨時許可」與「實證管制特例」主要差異在於是否進入市場。 針對法規排除方式，「實證管制特例」及「臨時許可」之法規排除條件相同，主要差別則是「臨時許可」以市場推出為目的，後續也有規定應對相關法令進行調整和因應。關於「臨時許可」之法規排除部份，可參見《資訊通訊融合法》第37條第1項規定，擬利用新資訊通訊融合技術、服務開展業務之人，若符合法律所規定之特定事由時，包括：1.許可等之根據法令內容中，無適合該新資訊通訊融合等技術及服務的標準、規格、條件等之情況；2.許可等之根據法令內容中規定之標準、規格、條件等不明確或不合理之情況。符合上述情況時，為了將該技術或服務率先投入、推出市場，可向科學技術資訊通訊部申請臨時許可。為使臨時許可之效力有效延續，並發揮其法規調適之功能，韓國政府於2021年6月通過《資訊通訊融合法》第37條第6項之修正，主要規範主管機關應於臨時許可有效期間內完成相關法令之修訂；若相關法令未及時完備，臨時許可之有效期限則延長至法令修正並完備為止[22] 。而法令一經修正完成，申請人則須依據同條第7項之申請正式許可。綜合上述，法規排除的部分，特定於「無法取得法令上的各種許可、核准、登記、認可、驗證等，或不清楚是否需要許可等而模糊不明」之情況。 （三）綜整說明日本、韓國法規沙盒制度 本文綜整、介紹上述二國之沙盒制度，其主要內涵可參照下表，包括「制度簡介」、「運作方式」、「法規排除方式」、「實驗管理與後續作法」以及「案例分析」等面向。 表1：主要國家法規沙盒立法例比較 日本 韓國 制度名稱 專案型沙盒 ICT法規沙盒 法源依據 原為《生產力向上特別措施法》，2021年6月後移至《產業競爭力強化法》 《資通訊融合法》 制度特色/法規排除方式 需透過法律具體排除特定條文之適用：創造「法規特例措施」以排除特定法令之適用。 透過法律排除特定情況下之法規限制：特定於「無法取得法令上的各種許可、核准、登記、認可、驗證等或不清楚是否需要許可等而模糊不明」之情況可申請「臨時許可」。 主管機關 經濟產業省 科學技術資訊通訊部 適用範圍 以「新興技術」應用為主：創新事業活動中使用具有顯著新穎性之技術或方法，且該技術或手法可創造出高附加價值者。 限定與「資訊通訊融合」新興科技領域有關之創新產品和服務為主。 實驗管理重點 負責管轄新興技術相關規定的主管機關，針對新興技術等應有之相關規範進行檢討，並根據檢討結果，廢除或鬆綁法規或採取其他必要措施。 ●申請人對該技術、服務導致使用者受到人力、物力的損失時，應負賠償責任。 ●應加入責任保險。 案例 （截至2022/12） 共計29件實證案例，其中有1件制定法規特例措施[23] 。 臨時許可48件；實證管制特例77件[24] 。 資料來源：本文整理 二、我國建置數位創新實驗法規沙盒制度之分析 （一）我國規範現況與待改善之處 從立法架構觀察，除《國家重點領域產學合作及人才培育創新條例》立法架構較為特殊外，《金融科技發展與創新實驗條例》及《無人載具科技創新實驗條例》之架構及規範較為相似，未來若發展其他類型之法規沙盒，或可循類似立法模式，因而，先將我國既有法規沙盒制度主要規範重點整理如下表，而後討論目前實際運行所遇之問題，作為建置泛用型沙盒之基礎參考。 表1：我國法規沙盒規範重點 金融科技 無人載具 產學合作 法源 《金融科技創新與發展實驗條例》 《無人載具科技創新實驗條例》 《國家重點領域產學合作及人才培育創新條例》 目的 提供金融科技研發試作之安全環境，讓業者可以在低度監理空間，測試其創新商品、服務或商業模式，不會立即受到現行法規的制約，並能在風險可控情形下，驗證該科技在金融服務上的可行性及成效。 藉由推動實驗條例，暫時排除相關法規的適用，運用地方政府場域，提供業者發展無人載具創新科技之實驗環境。 促進國家重點領域產學合作及人才培育之創新，提升國立大學研究發展成果效益，培育高階科學技術人才，強化產業競爭力。 主責機關 金管會 經濟部 教育部 適用對象 自然人、獨資或合夥事業、法人得申請主管機關核准辦理創新實驗。（第4條第1項） *解釋上以本國人為主，文件要求中華民國住居所或辦理登記 經濟部 教育部 進行測試之資格與標的 一、屬於需主管機關許可、核准或特許之金融業務範疇。 二、具有創新性。 三、可有效提升金融服務之效率、降低經營及使用成本或提升金融消費者及企業之權益。四、已評估可能風險，並訂有相關因應措施。 五、建置參與者之保護措施，並預為準備適當補償。 六、其他需評估事項。（第7條） 一、具有創新性。 二、確認屬於依現行法規無法取得目的事業主管機關許可或核准之範疇，及為進行創新實驗而應排除適用之法律、法規命令或行政規則。 三、具有於開放性場域實驗之可行性，並已提出曾於模擬或封閉性場域測試之相關經驗及數據分析資料。 四、可有效提升交通運輸服務或系統之效率、提升安全或降低經營及使用成本。 五、已提出維持交通順暢及確保交通安全之因應措施。 六、已評估潛在風險並定有相關因應措施，及其他與創新實驗計畫相關之安全或風險控管措施。 七、建置參與實驗者及實驗利害關係人之保護措施，並預為準備適當補償。 八、其他經審查會議決議應由申請人提出說明之事項。(第7條) 國立大學設立國家重點領域研究學院進行產學合作及人才培育經營模式之創新。（第3條） 實驗期間 消費者保護與風險管理機制 最長3年 1.資料保護：申請人於創新實驗期間應配合創新實驗業務性質，採行適當及充足之資訊安全措施，確保資訊蒐集、處理、利用及傳輸之安全。（第13條） 2.主管機關實地訪查權。（第14條） 3.主管機關廢止權。（第15條） 4.消費者保護機制。（第20條~第24條） 最長4年 1.電信管制射頻器材輸入管理、通訊干擾處理及其他相關電信監理。（第13條） 2.主管機關實地訪查權。（第14條） 3.資訊公開。（第15條第1項） 4.事故通報。（第15條第2項） 5.資料保護。（第16條、第17條） 6.公平原則。（第18條） 7.主管機關要求改善。（第20條） 8年以上12年以下 1.校務會議監督機制。（第14條） 2.監督會機制。（第15、16、17條） 3.研究學院應建立風險管理制度（第39條） 法規排除 實驗後作為 正面表列(第25、26條) 1.申請人實驗結束報告義務（第16條） 2.主管機關義務：一、檢討研修相關金融法規。二、提供創業或策略合作之協助。三、轉介予相關機關（構）、團體或輔導創業服務之基金。（第17條） 正面表列(第22、23條) 1.申請人實驗結束報告義務（第21條第1項） 2.主管機關就創新實驗之結果，得召開評估會議。（第21條第2項） 正面表列（第23條） 1.國立大學應輔導學生，協助其轉入至其他學院，並就原修習學分，依相關規定從寬予以採認抵免。 2.研究學院編制內人員，由國立大學接續聘任或任用。但經其同意辦理資遣或退休者，不在此限。 3.研究學院編制外人員，應辦理契約終止。（第49條） 資料來源：本文整理 （二）應優先處理和重視之關鍵議題 本文歸納各實驗階段常見之主要問題：1.申請前：常見的是缺乏單一窗口，使業者尋找對應窗口時遇到困難，以及程序繁瑣、耗時長，將影響申請意願，也造成實際案件少而失去該沙盒制度建置實益的窘境。同時，對於資源較少的新創業者更為不利，例如：金融沙盒的審查，對於計畫前期準備要求較多，新創業者投入的時間和成本壓力也相對較高。2.實驗執行期間：在計畫審查部分，例如：審查專家是否能完全了解創新內容、審查時間、流程與效率、是否影響申請者商業機密或專利等因素，皆可能產生不利後果。而實驗期投入的時間、成本與收益（可能無收益），有可能具有一定程度的風險。3.實驗後：該階段主要面臨相關創新產品或服務是否能順利上市，因其可能受修法時程影響導致上市時間延宕，甚至後續不一定能成功進入市場之缺點；但由於實驗後修法時程非法規主管機關所能掌握（仍需視立法機關之立/修法程序），以至於修法速度可能不及創新速度，若法規障礙持續存在，即便實驗後仍難以真正進入市場。詳整理如下表。 表2：我國執行創新實驗常見問題 申請前 執行中 實驗後 ➤缺乏單一窗口處理法規釋疑或進行跨部會協調難度較高。 ➤評估之行政程序繁瑣、費時較長，使申請意願低、案件少。 ➤對於資源較少之新創業者較為不利：例如金融沙盒的審查，須對計畫之準備要求較多。 ➤計畫審查之妥適性：例如審查專家是否真能完全了解創新內容、審查時間、流程與效率、是否影響申請者之商業機密或專利等。 ➤實驗期投入之時間、成本與收益（可能無收益）難成正比。 ➤實驗後之修法時程並非法規主管機關所能掌握，修法速度遠不及創新速度。 ➤對於創新先行者並無給與誘因，只要法規障礙仍存在，不一定能夠真正進入市場。 ➤需要其他支援。 資料來源：本文整理 回顧我國創新實驗推行至今，外界較常質疑申請案件數較國外沙盒制度緩慢，除主管機關積極透過監理門診或試辦計畫等相關配套解決業者問題外，前揭我國執行創新實驗之常見問題可能也是造成我國法規沙盒執行成效未彰之主因，除相關規範應進一步釐清及調整外，相關問題也是未來在設計數位創新實驗法規沙盒制度時，需要被優先處理和重視的部分。 貳、重點說明 關於如何設計、操作法規沙盒相對重要，部分規範也成為政策成敗關鍵。就前述所提及我國金融科技與無人載具法規沙盒之實際運行成果觀之，本文觀察到該二制度執行上浮現些許問題待解，相關問題可能導致制度未能發揮最大效益。 若要解決上述提及的先決問題、建構更為完整和妥適的法規沙盒制度，以下歸納出可在專法內明定的主要重點： 1.以具有「跨部會協調」功能之行政機關主導為宜：由於泛用型沙盒所涉範圍較廣，且在數位時代中「產業」之概念趨於模糊，甚至可能會出現既有部會皆無法進行監管之狀態，故需有跨部會任務之機關進行橫向協調，而跨部會溝通協調也可能是未來泛用型沙盒之關鍵執行步驟。 2.簡化行政程序：由於創新技術或服務多講求市場時效與效率，過於冗長或繁雜之行政程序可能使有意申請人望之卻步，因此行政程序應該盡量簡化，並配置足夠人員提升審查速率。 3.專業審查機制：由於泛用型沙盒涉及面向較廣，預期申請者所關注之技術面向有所不同，但或可參考韓國作法，針對關鍵技術可事先分組，並由機關事先快速分組審查進而交由專家審議，就各領域建立對應之專家小組審查名單。 4.縮短實驗期間：有些創新技術上並沒有太大問題也無過大風險，可能僅是法規阻礙致使上市困難，而針對此種具前景性、可行性之創新，應有可縮短實驗期間之機制並積極協助其商業化。 5.明定主管機關之修法義務：為使法規沙盒政策發揮最大效益，應明文規定主管機關之法規調適的義務，以使業者在實驗後能合法接軌上市。 6.延長許可時間：如認有修法之必要者，可參考韓國作法，於法規明定於相關修法完成前可延長其許可時間，以緩解業者上市空白期。 7.法規明定可提供其他協助或與他政府資源介接。 從而，本文嘗試進一步盤點目前法規沙盒制度執行時面臨的問題作為建置泛用型沙盒之基礎。包括申請前、執行中及實驗後各面臨不同重要的問題，並提出在建置泛用型沙盒時最優先要討論之五項關鍵問題，透過整理前述日、韓立法例相關規範後，建議對應作法如下表所示。 表 1：立法論上應優先處理之議題、建議參採國家與作法 關鍵議題 主要面臨問題 立法建議作法 參考國家與理由 確立、擇定主管機關 ●泛用型沙盒之適用範圍廣，須有一主管機關具有跨部會協商功能。 ●主管機關對創新技術/服務進行評估、判斷能力。 ●以具有「跨部會協調」功能之行政機關主導為宜。 ●建置跨機關溝通協調管道並有效處理涉及跨部會之議題。 ●日本。 ●跨部會疑義通常非法規主管機關可解決。 ●統一機關受理業者之法規疑義、跨部會協調需求，免去業者尋找窗口之困擾[25] 。 「數位創新技術」之定義、範圍待研議 ●釐清需要法規沙盒之目的、欲解決之問題及政府資源，以確立適用範圍，建構有效率之法規沙盒。 ●不分領域之數位創新技術之產品或應用皆可申請，惟須考量優先順序與定義。 ●可先聚焦於中央主管機關指定之數位技術，以辦法方式優先開放申請。 ●參考標準以「創新性」「市場價值」、「因法規限制而遇阻」作為申請條件。 ●日本[26] 、韓國[27] 。 ●適用範圍較寬泛、彈性。 ●有助促進創新應用、加速監管革新。 法規豁免/排除方式 ●遵守法律明確性及法律位階間之排除關係。 ●目前使用之正面表列方式，對於大規模之泛用型沙盒所需排除之規範可能掛一漏萬，如何透過負面表列或概括規範之方式完善法規豁免之需求。 ●除以正面表列方式排除既有法規外，可參考加入韓國之概括規定、負面表列的設計，並兼顧法律明確性原則，擴大豁免範圍。 ●日本[28] 、韓國[29] 。 ●因產品或服務多元、立法時空，倘若僅以正面表列之方式排除，恐會掛一漏萬。 ●日、韓之立法方式亦以法律位階進行規範。 實驗流程、風險控管 ●申請資格和實驗流程應如何設計，使其具足夠誘因（如：申請、實驗、退出、測試時間）。 ●如何控管、降低實驗風險。 ●行政成本、資源分配公平性問題。 ●【實驗流程】機關可事先快速分組審查，並建立對應之專家小組審查名單。 ●【風險控管】參考韓國作法，透過保險機制衡平風險於實驗者保護，同時也可簡化作業流程。 ●【實驗流程】日本專家審議機制，有助主管機關判斷「創新性與附加價值」。 ●【風險控管】韓國透過保險機制進行風險管理措施，確保安全性[30] 。 實驗後之調適作為 ●實驗後如何有效率進行相關法規調適或法令修正。 ●欠缺對應之落地機制、個案成效追蹤，影響商轉可能性。 ●業者因無法確定實驗後是否能合法上市而卻步。 ●設計實驗後暫時上市許可機制，截至修法完成，避免業者之上市空白期。 ●中央主管機關應參酌創新實驗辦理情形、了解業者需求，如認該產品或服務具可行性且有法律增修之必要性，得將法規調適需求函送法規主管機關，並以法規明定機關之修法義務。 ●法規明定可提供其他協助或與他政府資源介接。 ●參考韓國維持其上市許可，若期限屆至前法律仍未修定，可延長許可期限[31] 。 ●可避免業者無法確定實驗後是否合法上市而卻步。 資料來源：本文整理 參、事件評析 近年來，許多國家透過法規沙盒制度調合創新技術與既有法規間之限制，透過該等實驗方式創造小規模且限定期間之法規安全空間，並藉此觀察創新技術可能帶來之風險並作為監管革新之主要機制。我國在制定《金融科技發展與創新實驗條例》及《無人載具科技創新實驗條例》後，主管機關或業者同樣倡議在其他創新領域也朝向制定實驗條例或法規沙盒制度來進行法規鬆綁[32] 。而從國外相關立法例觀之，法規沙盒之目的可能並非單純之法規鬆綁，而可能更積極地涉及新規範之建立或舊規範之革新。 於此前提下，本文認為除可先就「法規沙盒」本身之定義、影響評估要項與制度設計要素進行設定，作為數位創新實驗制度之基礎外，前階段亦需釐清我國設置法規沙盒目的、欲解決之問題及可變動之法令規範，方能確立方向並建構有效率之法規沙盒。 確立方向後，在制度面上，細部之制度設計要素則可再進一步參考外國立法例之作法，參考立法例分別為日本專案型沙盒、韓國ICT沙盒。但因為各國不同政體、立法模式及行政背景各有不同運作方式，並達成不同成效。 值得我國參採之最大差異在於法規排除模式各有不同，日本透過「法規特例措施」進行法令之豁免適用，同樣也是透過該機制具體以法律排除特定條文，需豁免之特定法律仍應具體明確修訂於法規沙盒之法源依據中，惟日本之修法制度相較我國快速且有效率，況目前日本也盡量避免制定法規特例措施而改以大量個案行政解釋取代，若該制度引進我國，可預見未來在實際執行上行政機關可能相對難以掌握制定特例措施之進度。韓國則透過法律概括規定，允許於符合法定特定情況下可申請豁免法規限制，該法定要件特定於「無法取得法令上的各種許可、核准、登記、認可、驗證等或不清楚是否需要許可等而模糊不明」之情況，此等概括規定之作法較能符合泛用型沙盒擴大創新應用之需求，惟如何妥適設計規範以符合明確性原則，並突破既有金融科技及無人載具創新實驗條例之正面表列之立法模式，可能需要後續強化與立法者溝通。 綜上，我國可考量建置關於數位創新之泛用型法規沙盒，不以領域區分，擴大創新實驗範圍將更有利於市場跨域創新、競爭。 基此，本文歸納法律層面主要面臨五大關鍵問題並提出具體建議，分別為：確立主管機關、「數位創新技術」之定義、範圍待研議、法規豁免/排除方式、實驗流程、風險控管及實驗後之調適作為等，同時參考前開相關國家之作法，以及考量目前既有創新實驗所面臨之問題，提出以下建議方向。 首先，須面臨主管機關之擇定問題，由於泛用型沙盒涉及之範圍較廣泛，且加上在數位時代中「產業」之概念趨於模糊，甚至可能會出現既有部會皆無法進行監管之狀態，故需要有跨部會任務之機關進行橫向協調，而跨部會溝通協調也可能是未來泛用型沙盒之關鍵執行步驟。 另，需對「數位創新技術」進行界定，該定義牽涉到確立法規沙盒之範圍與沙盒監管模式等；更進一步則與法規排除或豁免方式連動。在「數位創新技術」之定義方面，日本與韓國皆有針對適用標的再進一步限縮，日本雖以「新興技術」為標的，但仍進一步以「創新性」及「附加價值」再判斷是否可以進法規沙盒；而韓國則以「資通訊融合」之創新技術為主，同樣以「具市場價值」或「具創意」作為判斷標準。而我國若要定義「數位創新技術」由於其範圍較廣，除以「創新」作為判斷基準外，建議可以透過授權方式，由中央主管機關進一步擇定欲發展之創新領域（例如：人工智慧、物聯網等），以限縮適用標的之範圍，讓範圍可以更明確，後續法規盤點也能夠更符合法規明確性原則。 另一需考量之問題，則是法規排除之方式，依據目前《金融科技發展與創新實驗條例》及《無人載具科技創新實驗條例》之法規排除方式，主要係以正面表列方式排除特定條文為主，而在我國立法上通常也較偏向如此模式。惟，如前所述，由於「數位創新技術」之範圍較廣，恐難以透過事先盤點或預想需求之方式進行具體條文之排除。而我國修法程序又未如日本般快速，且有較不可控制之影響因素存在。因此，除了可部份透過事先盤點正面表列得排除的規範外，或可參考韓國之概括立法模式，將較偏向行政上需要取得許可、核准、認證後才可為之或單純係行政流程之規範，似可設計在滿足某種特定條件下透過法律的概括規範予以排除，以增加法規沙盒之彈性應用，並滿足泛用型法規沙盒之創新效益。故，未來制度設計上或可透過法規範之進一步分類，調整可排除法規設計上之明確性強度。 關於法規沙盒之實驗流程及風險控管如何進行，由於法規沙盒應屬於低度監理空間，如何保障創新實驗安全性將成重點，同時，也須避免申請實驗和相關流程冗長、成效不彰之疑慮。又，泛用型沙盒涉及範圍較廣，建議除要求申請人事先風險評估外，可針對原則性、共通性事項進行規範，例如：隱私保護、實驗者保護、資訊揭露等。 最後，在實驗後作為方面，若認為實驗有進一步商業化之可能，可能需進一步透過法規調適進行障礙之排除。但又由於成文法系國家進行法規調適之權限仍主要掌握於立法權上，行政權較不易掌握立／修法之進度，如同我國行政機關通過草案後，向立法院提請審議之過程與時序通常不易掌握，而可能產生實驗通過且具商業化之創新模式，可能會因修法時程延宕仍存有障礙，而出現上市空窗期，造成創新之時效性不易被展現進而使業者對於法規沙盒之效益產生疑慮，而對進入法規沙盒並無強烈誘因，造成法規沙盒申請案例較少之問題。為此，考量整體制度之效益，或可參考韓國做法，在未修法完成前可延長臨時許可之時效規定，避免業者因出現上市空窗期而對法規沙盒望之卻步。又，由於我國已有《金融科技發展與創新實驗條例》及《無人載具科技創新實驗條例》之制度先例，或可參考相關制度運行後對於申請個案之效益、業者之反饋，再運用相關經驗對欲建置之法規沙盒規範進行調整。 是以，因法規沙盒從目的、適用範圍、法規排除、實驗設計及實驗後機制為一連串連動之規範，需要精密之事前評估方能提出最有效率、精緻且適切之創新實驗規範制度。 [1]所謂「新興技術」（新技術等実証），係指在創新事業活動中所使用具有顯著新穎性之技術或方法，且該技術或手法可創造出高附加價值者。關於新技術之相關定義，可參見《產業競爭力強化法》第2條第3項。 [2]原文：「規制のサンドボックス制度」、「新技術等実証制度」。 [3]〈生産性向上特別措置法〉，経済産業省，https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=430AC0000000025（最後瀏覽日：2022/12/15）。 [4]《產業競爭力強化法》已於2021年6月16日公布並施行，詳參：https://www.meti.go.jp/press/2021/06/20210616004/20210616004.html。 [5]附帶一提，內閣官房底下設立的「新興技術社會實施推動團隊」（新技術等社会実装推進チーム）為單一窗口，高於各部會的內閣官房與內閣府成員作為日本推動監理沙盒實證實驗的單位。 [6]陳譽文，〈日本推動專案型監理沙盒制度協助新興科技發展〉，關鍵評論網，2019/10/09，https://www.thenewslens.com/article/125820（最後瀏覽日：2022/12/21）。 [7]内閣官房 新しい資本主義実現本部事務局，〈規制のサンドボックス制度（新技術等実証制度）について〉，內閣官房，https://www.cas.go.jp/jp/seisaku/s-portal/pdf/underlyinglaw/sandboximage516.pdf（最後瀏覽日：2022/12/30）。 [8]《產業競爭力強化法》第7條。 [9]「具顯著新穎性」者，則指相較於該領域的常用技術和方法，更有新穎性且得以衍生實用化和事業化討論的技術與方法，例如AI（人工智慧）、IoT（物聯網）、巨量資料、區塊鏈等等。參見新技術等実証の総合的かつ効果的な推進を図るための基本的な方針，頁1（2018），https://www.kantei.go.jp/jp/singi/keizaisaisei/pdf/underlyinglaw/basicpolicy.pdf（最後瀏覽日：2022/12/16）。 [10]其中，「創新性」與「附 加價值」之判斷，則是參考「評價委員會」的協助與提供意見。 [11]〈「生産性向上特別措置法」が施行されました〉，経済産業省，https://www.meti.go.jp/press/2018/06/20180606001/20180606001.html（最後瀏覽日：2022/12/10）；内閣官房 新しい資本主義実現本部事務局，〈規制のサンドボックス制度（新技術等実証制度）について〉，內閣官房，https://www.cas.go.jp/jp/seisaku/s-portal/pdf/underlyinglaw/sandboximage516.pdf（最後瀏覽日：2022/12/30）。 [12]包含資通訊融合法、產業融合促進法（산업융합 촉진법）、金融創新支援法（금융혁신지원 특별법）、地區專業化發展特區法（지역특구법）、行政管制基本法（행정규제기본법은）。머니투데이，〈이낙연 총리 "규제 샌드박스, 현장이 최대한 알기쉽게 설명해야"〉，머니투데이，2019/01/10，https://v.daum.net/v/20190110100115334(last visited Dec. 07, 2022). [13]全名為《促進資訊通訊及融合發展等相關特別法》（정보통신 진흥 및 융합 활성화 등에 관한 특별법）。 [14]〈ICT 규제 샌드박스 사례집〉，혁신의 실험장，https://www.sandbox.or.kr/board/data_roomDetail.do（最後瀏覽日：2022/12/09）。 [15]과학기술정보통신부，https://www.msit.go.kr/index.do（最後瀏覽日：2022/12/10）。 [16]資通訊融合法第36條。 [17]倘相關機關首長於30天內沒有回覆，則視同不屬於其管轄業務或不需要相關機關首長之許可。 [18]資通訊融合法第36條。 [19]資通訊融合法第38-2條。 [20]〈정보통신 진흥 및 융합 활성화 등에 관한 특별법 ( 약칭: 정보통신융합법 ）〉，법제처 국가법령정보센터，https://www.law.go.kr/%EB%B2%95%EB%A0%B9/%EC%A0%95%EB%B3%B4%ED%86%B5%EC%8B%A0%EC%A7%84%ED%9D%A5%EB%B0%8F%EC%9C%B5%ED%95%A9%ED%99%9C%EC%84%B1%ED%99%94%EB%93%B1%EC%97%90%EA%B4%80%ED%95%9C%ED%8A%B9%EB%B3%84%EB%B2%95（最後瀏覽日：2022/12/02）。 [21]資通訊融合法第37條。〈ICT 규제 샌드박스 3종 제도〉，정보통신산업진흥원，https://www.sandbox.or.kr/main.do（最後瀏覽日：2022/12/18）。 [22]과학기술정보통신부 정보통신정책실 정보통신정책관 디지털신산업제도과，〈정보통신 진흥 및 융합 활성화 등에 관한 특별법 개정안 국무회의 의결〉，KDI경제정보센터，2021/06/01，https://eiec.kdi.re.kr/policy/materialView.do?num=214468&topic=L&pp=20&datecount=&recommend=&pg=（最後瀏覽日：2022/12/30）。 [23]内閣官房 新しい資本主義実現本部事務局，〈規制のサンドボックス制度（新技術等実証制度）について〉，內閣官房，https://www.cas.go.jp/jp/seisaku/s-portal/pdf/underlyinglaw/sandboximage516.pdf （最後瀏覽日：2022/12/20）。 [24]〈ICT 규제 샌드박스 정보마당〉，정보통신산업진흥원，https://www.sandbox.or.kr/board/designated_case.do （最後瀏覽日：2022/12/20）。 [25]内閣官房日本経済再生総合事務局新技術等社会実装推進チーム，〈規制のサンドボックス制度について〉，令和元年6月，https://www8.cao.go.jp/space/policy/suborbi/dai1/siryou3-5.pdf 。 [26]日本限定以「新興技術」應用為主進行實證，而針對新興技術之定義為在創新事業活動中所使用具有顯著新穎性之技術或方法，且該技術或手法可創造出高附加價值者。據此，可以收斂出日本針對新興技術之判定標準以「新穎性」與「高附加價值」兩者為主。 [27]韓國以「資訊通訊融合」新興科技領域有關之創新產品和服務為主，限定於資訊通訊產業之間或與資訊通訊不同的產業間，藉由技術或服務的結合及複合，而創造新的社會性市場價值或具創意的創新性活動，而韓國可進入ICT沙盒之實驗則主要是以「資通訊技術」、「具市場價值」或「具創意」作為判斷標準。依據韓國科學技術資訊通訊部與資通訊產業振興院所公布之「ICT監理沙盒運作指南」提及關於實證管制特例之審查基準，包括：該技術、服務之創新性、對於相關市場及使用者便利所波及的影響及效果、對於國民之生命、安全是否有危害以及對於個人資料是否有安全保護處理實證用管制特例之適當性及其它在指定實證用管制特例上所需要的事項，相關基準則可為我國進一步參考。 [28]日本透過個別制定「法規特例措施」排除相關法規，惟法規特例措施同樣需經過修法程序，程序較為複雜，因此在實際運作上日本主要透過主管機關針對個案系爭之相關法規進行合規之解釋，或是調整計畫之操作方式使之合於法律規範。 [29]韓國是以概括方式規範法規可被排除之條件，按《資通訊融合法》第37條，擬利用新資訊通訊融合技術、服務開展業務者，若符合法律所規定之特定事由時，而難以使新產品和服務商業化時，可向科學技術資訊通訊部申請「臨時許可」，排除適用管制，並將相關產品或服務在一定條件下投放於市場，其條文規範之情況如下：1.需要許可之法令依據內容中，無適合該新資訊通訊融合等技術及服務的標準、規格、條件等情況；2.需要許可之法令依據內容中，規定之標準、規格、條件等不明確或不合理之情況。法規排除的部分，特定於「無法取得法令上的各種許可、核准、登記、認可、驗證等，或不清楚是否需要許可等而模糊不明或不合理」之情況，如此規定並未明確列出可排除之法規，而是明確敘述法規可被排除之情狀，同時也避免逐一列出可被排除之法律而有所遺漏之狀況。而類此規定正也是法規沙盒政策之主要目的之一，當法規有所不合理或未規範時提供彈性空間。 [30]日本主要以事前風險評估、充分資訊揭露及參與者同意作為風險管控之主要手段；而韓國則是除資訊揭露之規範外，明定實驗風險發生時之責任歸屬及申請人之保險義務等。 [31]韓國ICT沙盒，其「臨時許可」制度係以市場推出為目的，故為避免申請人實驗後之上市空白期，2021年6月8日公布修正《資訊通訊融合法》第37條第6條明定直至法規完備為止可透過法規強制延長臨時許可，以緩解創新實驗之上市空白期，並作為銜接取得正式許可之配套。 [32]經濟部中小企業處，〈國際法規鬆綁經驗對我國實證場域未來規劃之啟示〉，關鍵評論網，2020/12/10，https://www.thenewslens.com/article/144483（最後瀏覽日：2022/12/10）。
德國將放寬非基因改造標示法規德國聯邦食品農也消保部（BMELV）發言人宣布，針對非基因改造食品標示制度之修正，今（2008）年初已達成政治協商，未來德國的非基因改造食品標示，將會容許那些在無可得替代產品的情形下而使用了基因改造維他命、添加物或加工輔助用料等基因改造產品之終端食品，標示為非基因改造食品。如此一來，那些使用目前只能以基因改造加工製成之維他命（如維他命B21、lyside等）所飼養之動物，日後動物來源食品以其作為原料時，這些食品將來也可以標示為非基因改造。此修法預計可在明年初完成實施。 德國此次修法目的，實係為了促進食品產業使用非基因改造標示。自從1990年建立非基因改造食品專有之標示制度起，動物來源食品如要作非基因改造標示，必須連在飼養時都使用非基因改造飼料，但食品產業卻表示此規定審為嚴苛且維持基因改造聲明所需的文件繁多，此機制實際上根本難以運用。BMELV為了促進食品產業使用非基因改造標示，遂決定修法放寬標準。 然而，這樣的修法仍然引起部分反對意見，例如德國食品產業聯盟（German food industry federation）即表示，非基因改造標示應當只能給予完全未使用基因改造之產品，其他產品則應使用諸如未含基因改造植物之類的聲明，否則就是誤導民眾之行為。此外，假如標有非基因改造標示的食品以此種方式使用過基因改造材料的話，更可能會折損非基因改造食品標示可性度。
因應京都議定書 1500家企業須揭露環境資訊經濟部將在近日研商成立「輔導推動委員會」，至遲在今年底、明年初推動環境資訊揭露制度。根據經濟部初步規劃，「企業環境資訊揭露」制度，將先鎖定京都議定書溫室氣體減量規範，要求企業揭露 CO2 排放量盤查資訊及減量努力與目標，並鎖定「環境數據」、「社會責任」及「環境活動」三方面，要求企業說明因應 CO2 減量的努力情形。 「環境資訊揭露制度」將依是否上市櫃及企業規模，要求不同程度的資訊揭露。上市公司，列為「義務性揭露」，必須將「環境資訊」列入重大訊息予以公開揭露；營業額達 1 億元以上的企業及上櫃、興櫃公司，屬「自願性揭露」，以漸進的方式，在該機制實施後二年內達到「完整環境資訊揭露」；中小企業則採取「鼓勵性揭露」。 今年 5 月間，證期局為保障國內投資人，曾強制 972 家電子電機上市櫃公司，以「重大訊息」說明公司因應歐盟有毒物質禁用指令（ RoHS ）的情形，此一要求僅為「環保支出」之資訊，並未要求說明未來因應對策及可能支出。故經濟部希望透過「環境資訊揭露」制度的建立，讓企業從被動提報「環保支出」，提升到主動揭露「環境資訊」，並逐漸建立企業環境會計制度，因應國際環保趨勢。