數位創新實驗法規沙盒制度研析

數位創新實驗法規沙盒制度研析

資訊工業策進會科技法律研究所
2023年01月17日

近年全球產業發展趨勢,數位創新技術往往是企業取得競爭優勢之關鍵,亦改變人們消費習慣與商業模式,同時促進社會數位轉型。但在新興技術發展過程中,部分既有法規可能成為發展限制,因此國際間積極運用沙盒機制(Sandbox)由主管機關提供業者一個法規上之安全空間(Safe Space),使其得以在現實環境中測試其新創商品、服務、商業模式,甚至是較新之法規範、多樣化新技術、商業模式的驗證性測試場域等,透過法規沙盒制度進行開展。

從而,法規沙盒制度在全球各國之運用不斷增加,考量許多萌芽中技術在研發階段因面臨高投資門檻、伴隨法規相關風險及不確定市場等因素影響,恐阻滯相關創新計劃之投資、執行,本文將著重探討可否針對數位創新商品或服務建置「泛用型法規沙盒」,以協助業者降低法規風險,並促使其後續順利商業化。

壹、事件摘要

我國目前法規沙盒制度有《金融科技發展與創新實驗條例》、《無人載具科技創新實驗條例》及《國家重點領域產學合作及人才培育創新條例》,限於「金融科技」、「無人載具」及「產學合作」三類相關技術開放申請創新實驗,係以特定個別領域區分之法規沙盒制度,其共通點為國家高度監理特許事業、受法令嚴格限制領域,相關具體法規範相對較可被事先盤點進而列入正面排除之法律中。由於當前仍有許多他領域之創新應用無法適用沙盒制度,而可能限縮、影響產品和服務的未來發展。

故,本文以「數位創新技術」之法規沙盒作為研析重點,透過探討建置泛用型沙盒制度,其適用標的擬含括多樣化面向之創新應用及服務,以擴大法規沙盒之適用、推動多元創新發展,將與現行個別領域之法規沙盒有所互補。

而「數位創新技術」之法規沙盒,屬以「創新技術或產品為主」之法規沙盒類別,因其涉及各面向、範圍廣泛,首先須面對問題為「數位創新技術」之範圍、定義與沙盒監管模式等,更進一步則是考量其法規排除或豁免方式,若仍欲參照《金融科技發展與創新實驗條例》及《無人載具科技創新實驗條例》之正面表列的法規排除方式,除事先限縮法規沙盒之適用標的進而列出正面表列之排除具體法規範外,事先盤點並列出具體相關可被排除之法規範在立法技術上具有其困難度,有掛一漏萬問題,且可能失去適用彈性而與沙盒目的相悖。

故,如何在開放大範圍之技術創新下,並遵守法律位階理論及法律明確性等立法原則,以法律訂立明確可預見之排除條款或運作機制,作為法規沙盒之法律或豁免依據也成為本文主要討論重點之一。

文中將先說明法規沙盒建置所需留意重點、再透過比較法學方法簡要觀察日本、韓國「以創新技術或產品為主」之法規沙盒制度,了解其制度運作、法制模式及法規排除方式等,作為我國建置泛用型沙盒之參考。

一、國際法規沙盒制度發展與比較

日本、韓國皆有針對創新技術或產品為主之(近)泛用型法規沙盒制度,且日、韓皆為成文法系,我國多數規範受日影響頗深,而韓國產業結構與我國相似,其規範模式或可作為我國立法之參照。

故本文選擇上述國家與泛用型沙盒概念較為相近之立法例及法規沙盒政策模式進行研析,包含立法模式(政策依據)、範圍擇定、法規排除模式及監管方式等內容,作為我國研訂數位創新實驗政策及立法之參考與分析基礎。

(一)日本專案型沙盒(規制のサンドボックス制度)簡介

本文主要針對日本以「新興技術[1]」相關應用測試的沙盒制度,可泛用於各類產業應用領域—新技術實證制度[2] (專案型沙盒)進行介紹、研析。主要法源原先為2018年6月6日施行之《生產力向上特別措施法》,其中第二章「促進創新事業活動」(革新的事業活動の促進)即為「專案型沙盒」之依據[3] 。惟《生產力向上特別措施法》已於2021年6月廢止,而相關重要政策若有延續則分別移置其他法規,其中專案型沙盒相關制度已常設化,而其法源則移至《產業競爭力強化法》[4]

欲申請專案型沙盒之業者,須與內閣官房下成立的申請實證實驗之單一窗口「新興技術社會實施推動團隊」(新技術等社会実装推進チーム)[5] ,進行「事前面談」,並由該單一窗口於計畫申請前與事業主管機關進行意見交換。接著,遞交申請「新興技術實證計畫」(新技術等実証)時,由企業經營者擔任提案主體透過身為單一窗口的內閣官房向主管機關提出申請書,主要在於加速行政機關間的協調,協助業者與政府之間的溝通[6] ,以利集中計畫。

除此之外,若需要「法規特例措施」(規制の特例措置),應於計畫申請前向主管機關申請(與計畫認定相同程序)[7] 。《產業競爭力強化法》所稱的「法規特例措施」,係指針對法律所規定之規範,分別創造以法律規定特例措施,以及針對政令或主務省令所規定之規範,有另以政令等規定之特例措施[8] ,類似於我國的法規排除適用,

此沙盒機制透過限制參與業者的數量和一定實證期間,在暫時不受既有法規約束情境下,於創新事業活動中使用具有顯著新穎性[9] 之技術或方法,且該技術或手法可創造出高附加價值者,創建一個實驗環境,供業者進行新興科技技術實證[10] 。藉此加快技術發展、蒐集法規改革所需之數據資料,透過與市場的對話和實證過程,引導後續監管政策[11]

(二)韓國ICT法規沙盒(ICT규제 샌드박스)簡介

在韓國監理沙盒五法當中[12] ,與新興技術和創新服務領域最為相關的《資通訊融合法[13] 》(정보통신 진흥 및 융합 활성화 등에 관한 특별법),於2019年1月17日修訂施行,特針對資通訊領域之創新應用而設計的監管改革體系[14] ,本法設計了「ICT之法規沙盒」制度,以下將進一步整理、簡介其內涵。

該實驗機制於2019年1月開始受理申請,其主管機關為科學技術資訊通訊部(과학기술정보통신부,Ministry of Science and ICT,MSIT[15] )。

韓國ICT法規沙盒限定與「資訊通訊融合」新興科技領域有關之創新產品和服務為主,適用申請對象為運用、研發資通訊融合等新興技術、服務者皆可申請[16]

韓國ICT法規沙盒,主要再區分為以下三種態樣:
1.「迅速處理制度」(신속처리):當管制模糊時,依《資通訊融合法》第36條,企業可洽詢新技術、新服務是否受管制及相關內容,且在30天內得到科學技術資訊通訊部回覆[17] ,採「迅速處理制度」[18]
2.「實證管制特例」(실증특례):按《資通訊融合法》第38-2條規定,可採取「實證管制特例」[19] 。擬利用新資訊通訊融合技術、服務開展業務者,若符合法律所規定之特定事由時(例如:依據其他法令規定,無法申請新資訊通訊融合等技術、服務相關許可等的情況;依據許可等之根據法令,適用基準、規格、必要條件時,不明確或不合理的情況),可於一定條件下進行安全性試驗及驗證,向科學技術資訊通訊部申請「實證管制特例」措施,排除適用管制[20]
3.「臨時許可」(임시허가):按《資通訊融合法》第37條,擬利用新資訊通訊融合技術、服務開展業務者,若符合法律所規定之特定事由時(例如:依據其他法令規定,無法申請新資訊通訊融合等技術、服務相關許可等的情況;依據許可等之根據法令,適用基準、規格、必要條件時,不明確或不合理的情況),而難以使新產品和服務商業化時,可向科學技術資訊通訊部申請「臨時許可」,排除適用管制,並將相關產品或服務在一定條件下投放於市場[21] ,故「臨時許可」與「實證管制特例」主要差異在於是否進入市場。

針對法規排除方式,「實證管制特例」及「臨時許可」之法規排除條件相同,主要差別則是「臨時許可」以市場推出為目的,後續也有規定應對相關法令進行調整和因應。關於「臨時許可」之法規排除部份,可參見《資訊通訊融合法》第37條第1項規定,擬利用新資訊通訊融合技術、服務開展業務之人,若符合法律所規定之特定事由時,包括:1.許可等之根據法令內容中,無適合該新資訊通訊融合等技術及服務的標準、規格、條件等之情況;2.許可等之根據法令內容中規定之標準、規格、條件等不明確或不合理之情況。符合上述情況時,為了將該技術或服務率先投入、推出市場,可向科學技術資訊通訊部申請臨時許可。為使臨時許可之效力有效延續,並發揮其法規調適之功能,韓國政府於2021年6月通過《資訊通訊融合法》第37條第6項之修正,主要規範主管機關應於臨時許可有效期間內完成相關法令之修訂;若相關法令未及時完備,臨時許可之有效期限則延長至法令修正並完備為止[22] 。而法令一經修正完成,申請人則須依據同條第7項之申請正式許可。綜合上述,法規排除的部分,特定於「無法取得法令上的各種許可、核准、登記、認可、驗證等,或不清楚是否需要許可等而模糊不明」之情況。

(三)綜整說明日本、韓國法規沙盒制度

本文綜整、介紹上述二國之沙盒制度,其主要內涵可參照下表,包括「制度簡介」、「運作方式」、「法規排除方式」、「實驗管理與後續作法」以及「案例分析」等面向。

表1:主要國家法規沙盒立法例比較

 

日本

韓國

制度名稱

專案型沙盒

ICT法規沙盒

法源依據

原為《生產力向上特別措施法》,2021年6月後移至《產業競爭力強化法》

《資通訊融合法》

制度特色/法規排除方式

需透過法律具體排除特定條文之適用:創造「法規特例措施」以排除特定法令之適用。

透過法律排除特定情況下之法規限制:特定於「無法取得法令上的各種許可、核准、登記、認可、驗證等或不清楚是否需要許可等而模糊不明」之情況可申請「臨時許可」。

主管機關

經濟產業省

科學技術資訊通訊部

適用範圍

以「新興技術」應用為主:創新事業活動中使用具有顯著新穎性之技術或方法,且該技術或手法可創造出高附加價值者。

限定與「資訊通訊融合」新興科技領域有關之創新產品和服務為主。

實驗管理重點

負責管轄新興技術相關規定的主管機關,針對新興技術等應有之相關規範進行檢討,並根據檢討結果,廢除或鬆綁法規或採取其他必要措施。

●申請人對該技術、服務導致使用者受到人力、物力的損失時,應負賠償責任。
●應加入責任保險。

案例
(截至2022/12)

共計29件實證案例,其中有1件制定法規特例措施[23]

臨時許可48件;實證管制特例77件[24]

資料來源:本文整理

二、我國建置數位創新實驗法規沙盒制度之分析

(一)我國規範現況與待改善之處

從立法架構觀察,除《國家重點領域產學合作及人才培育創新條例》立法架構較為特殊外,《金融科技發展與創新實驗條例》及《無人載具科技創新實驗條例》之架構及規範較為相似,未來若發展其他類型之法規沙盒,或可循類似立法模式,因而,先將我國既有法規沙盒制度主要規範重點整理如下表,而後討論目前實際運行所遇之問題,作為建置泛用型沙盒之基礎參考。

表1:我國法規沙盒規範重點

 

金融科技

無人載具

產學合作

法源

《金融科技創新與發展實驗條例》

《無人載具科技創新實驗條例》

《國家重點領域產學合作及人才培育創新條例》

目的

提供金融科技研發試作之安全環境,讓業者可以在低度監理空間,測試其創新商品、服務或商業模式,不會立即受到現行法規的制約,並能在風險可控情形下,驗證該科技在金融服務上的可行性及成效。

藉由推動實驗條例,暫時排除相關法規的適用,運用地方政府場域,提供業者發展無人載具創新科技之實驗環境。

促進國家重點領域產學合作及人才培育之創新,提升國立大學研究發展成果效益,培育高階科學技術人才,強化產業競爭力。

主責機關

金管會

經濟部

教育部

適用對象

自然人、獨資或合夥事業、法人得申請主管機關核准辦理創新實驗。(第4條第1項)
*解釋上以本國人為主,文件要求中華民國住居所或辦理登記

經濟部

教育部

進行測試之資格與標的

一、屬於需主管機關許可、核准或特許之金融業務範疇。
二、具有創新性。
三、可有效提升金融服務之效率、降低經營及使用成本或提升金融消費者及企業之權益。四、已評估可能風險,並訂有相關因應措施。
五、建置參與者之保護措施,並預為準備適當補償。
六、其他需評估事項。(第7條)

一、具有創新性。
二、確認屬於依現行法規無法取得目的事業主管機關許可或核准之範疇,及為進行創新實驗而應排除適用之法律、法規命令或行政規則。
三、具有於開放性場域實驗之可行性,並已提出曾於模擬或封閉性場域測試之相關經驗及數據分析資料。
四、可有效提升交通運輸服務或系統之效率、提升安全或降低經營及使用成本。
五、已提出維持交通順暢及確保交通安全之因應措施。
六、已評估潛在風險並定有相關因應措施,及其他與創新實驗計畫相關之安全或風險控管措施。
七、建置參與實驗者及實驗利害關係人之保護措施,並預為準備適當補償。
八、其他經審查會議決議應由申請人提出說明之事項。(第7條)

國立大學設立國家重點領域研究學院進行產學合作及人才培育經營模式之創新。(第3條)

實驗期間
消費者保護與風險管理機制

最長3年
1.資料保護:申請人於創新實驗期間應配合創新實驗業務性質,採行適當及充足之資訊安全措施,確保資訊蒐集、處理、利用及傳輸之安全。(第13條)
2.主管機關實地訪查權。(第14條)
3.主管機關廢止權。(第15條)
4.消費者保護機制。(第20條~第24條)

最長4年
1.電信管制射頻器材輸入管理、通訊干擾處理及其他相關電信監理。(第13條)
2.主管機關實地訪查權。(第14條)
3.資訊公開。(第15條第1項)
4.事故通報。(第15條第2項)
5.資料保護。(第16條、第17條)
6.公平原則。(第18條)
7.主管機關要求改善。(第20條)

8年以上12年以下
1.校務會議監督機制。(第14條)
2.監督會機制。(第15、16、17條)
3.研究學院應建立風險管理制度(第39條)

法規排除
實驗後作為

正面表列(第25、26條)
1.申請人實驗結束報告義務(第16條)
2.主管機關義務:一、檢討研修相關金融法規。二、提供創業或策略合作之協助。三、轉介予相關機關(構)、團體或輔導創業服務之基金。(第17條)

正面表列(第22、23條)
1.申請人實驗結束報告義務(第21條第1項)
2.主管機關就創新實驗之結果,得召開評估會議。(第21條第2項)

正面表列(第23條)
1.國立大學應輔導學生,協助其轉入至其他學院,並就原修習學分,依相關規定從寬予以採認抵免。
2.研究學院編制內人員,由國立大學接續聘任或任用。但經其同意辦理資遣或退休者,不在此限。
3.研究學院編制外人員,應辦理契約終止。(第49條)

資料來源:本文整理

(二)應優先處理和重視之關鍵議題

本文歸納各實驗階段常見之主要問題:1.申請前:常見的是缺乏單一窗口,使業者尋找對應窗口時遇到困難,以及程序繁瑣、耗時長,將影響申請意願,也造成實際案件少而失去該沙盒制度建置實益的窘境。同時,對於資源較少的新創業者更為不利,例如:金融沙盒的審查,對於計畫前期準備要求較多,新創業者投入的時間和成本壓力也相對較高。2.實驗執行期間:在計畫審查部分,例如:審查專家是否能完全了解創新內容、審查時間、流程與效率、是否影響申請者商業機密或專利等因素,皆可能產生不利後果。而實驗期投入的時間、成本與收益(可能無收益),有可能具有一定程度的風險。3.實驗後:該階段主要面臨相關創新產品或服務是否能順利上市,因其可能受修法時程影響導致上市時間延宕,甚至後續不一定能成功進入市場之缺點;但由於實驗後修法時程非法規主管機關所能掌握(仍需視立法機關之立/修法程序),以至於修法速度可能不及創新速度,若法規障礙持續存在,即便實驗後仍難以真正進入市場。詳整理如下表。

表2:我國執行創新實驗常見問題

申請前

執行中

實驗後

➤缺乏單一窗口處理法規釋疑或進行跨部會協調難度較高。
➤評估之行政程序繁瑣、費時較長,使申請意願低、案件少。
➤對於資源較少之新創業者較為不利:例如金融沙盒的審查,須對計畫之準備要求較多。

➤計畫審查之妥適性:例如審查專家是否真能完全了解創新內容、審查時間、流程與效率、是否影響申請者之商業機密或專利等。
➤實驗期投入之時間、成本與收益(可能無收益)難成正比。

➤實驗後之修法時程並非法規主管機關所能掌握,修法速度遠不及創新速度。
➤對於創新先行者並無給與誘因,只要法規障礙仍存在,不一定能夠真正進入市場。
➤需要其他支援。

資料來源:本文整理

回顧我國創新實驗推行至今,外界較常質疑申請案件數較國外沙盒制度緩慢,除主管機關積極透過監理門診或試辦計畫等相關配套解決業者問題外,前揭我國執行創新實驗之常見問題可能也是造成我國法規沙盒執行成效未彰之主因,除相關規範應進一步釐清及調整外,相關問題也是未來在設計數位創新實驗法規沙盒制度時,需要被優先處理和重視的部分。

貳、重點說明

關於如何設計、操作法規沙盒相對重要,部分規範也成為政策成敗關鍵。就前述所提及我國金融科技與無人載具法規沙盒之實際運行成果觀之,本文觀察到該二制度執行上浮現些許問題待解,相關問題可能導致制度未能發揮最大效益。

若要解決上述提及的先決問題、建構更為完整和妥適的法規沙盒制度,以下歸納出可在專法內明定的主要重點:
1.以具有「跨部會協調」功能之行政機關主導為宜:由於泛用型沙盒所涉範圍較廣,且在數位時代中「產業」之概念趨於模糊,甚至可能會出現既有部會皆無法進行監管之狀態,故需有跨部會任務之機關進行橫向協調,而跨部會溝通協調也可能是未來泛用型沙盒之關鍵執行步驟。
2.簡化行政程序:由於創新技術或服務多講求市場時效與效率,過於冗長或繁雜之行政程序可能使有意申請人望之卻步,因此行政程序應該盡量簡化,並配置足夠人員提升審查速率。
3.專業審查機制:由於泛用型沙盒涉及面向較廣,預期申請者所關注之技術面向有所不同,但或可參考韓國作法,針對關鍵技術可事先分組,並由機關事先快速分組審查進而交由專家審議,就各領域建立對應之專家小組審查名單。
4.縮短實驗期間:有些創新技術上並沒有太大問題也無過大風險,可能僅是法規阻礙致使上市困難,而針對此種具前景性、可行性之創新,應有可縮短實驗期間之機制並積極協助其商業化。
5.明定主管機關之修法義務:為使法規沙盒政策發揮最大效益,應明文規定主管機關之法規調適的義務,以使業者在實驗後能合法接軌上市。
6.延長許可時間:如認有修法之必要者,可參考韓國作法,於法規明定於相關修法完成前可延長其許可時間,以緩解業者上市空白期。
7.法規明定可提供其他協助或與他政府資源介接。

從而,本文嘗試進一步盤點目前法規沙盒制度執行時面臨的問題作為建置泛用型沙盒之基礎。包括申請前、執行中及實驗後各面臨不同重要的問題,並提出在建置泛用型沙盒時最優先要討論之五項關鍵問題,透過整理前述日、韓立法例相關規範後,建議對應作法如下表所示。

表 1:立法論上應優先處理之議題、建議參採國家與作法

關鍵議題

主要面臨問題

立法建議作法

參考國家與理由

確立、擇定主管機關

●泛用型沙盒之適用範圍廣,須有一主管機關具有跨部會協商功能。
●主管機關對創新技術/服務進行評估、判斷能力。

●以具有「跨部會協調」功能之行政機關主導為宜。
●建置跨機關溝通協調管道並有效處理涉及跨部會之議題。

●日本。
●跨部會疑義通常非法規主管機關可解決。
●統一機關受理業者之法規疑義、跨部會協調需求,免去業者尋找窗口之困擾[25]

「數位創新技術」之定義、範圍待研議

●釐清需要法規沙盒之目的、欲解決之問題及政府資源,以確立適用範圍,建構有效率之法規沙盒。

●不分領域之數位創新技術之產品或應用皆可申請,惟須考量優先順序與定義。
●可先聚焦於中央主管機關指定之數位技術,以辦法方式優先開放申請。
●參考標準以「創新性」「市場價值」、「因法規限制而遇阻」作為申請條件。

●日本[26] 、韓國[27]
●適用範圍較寬泛、彈性。
●有助促進創新應用、加速監管革新。

法規豁免/排除方式

●遵守法律明確性及法律位階間之排除關係。
●目前使用之正面表列方式,對於大規模之泛用型沙盒所需排除之規範可能掛一漏萬,如何透過負面表列或概括規範之方式完善法規豁免之需求。

●除以正面表列方式排除既有法規外,可參考加入韓國之概括規定、負面表列的設計,並兼顧法律明確性原則,擴大豁免範圍。

●日本[28] 、韓國[29]
●因產品或服務多元、立法時空,倘若僅以正面表列之方式排除,恐會掛一漏萬。
●日、韓之立法方式亦以法律位階進行規範。

實驗流程、風險控管

●申請資格和實驗流程應如何設計,使其具足夠誘因(如:申請、實驗、退出、測試時間)。
●如何控管、降低實驗風險。
●行政成本、資源分配公平性問題。

●【實驗流程】機關可事先快速分組審查,並建立對應之專家小組審查名單。
●【風險控管】參考韓國作法,透過保險機制衡平風險於實驗者保護,同時也可簡化作業流程。

●【實驗流程】日本專家審議機制,有助主管機關判斷「創新性與附加價值」。
●【風險控管】韓國透過保險機制進行風險管理措施,確保安全性[30]

實驗後之調適作為

●實驗後如何有效率進行相關法規調適或法令修正。
●欠缺對應之落地機制、個案成效追蹤,影響商轉可能性。
●業者因無法確定實驗後是否能合法上市而卻步。

●設計實驗後暫時上市許可機制,截至修法完成,避免業者之上市空白期。
●中央主管機關應參酌創新實驗辦理情形、了解業者需求,如認該產品或服務具可行性且有法律增修之必要性,得將法規調適需求函送法規主管機關,並以法規明定機關之修法義務。
●法規明定可提供其他協助或與他政府資源介接。

●參考韓國維持其上市許可,若期限屆至前法律仍未修定,可延長許可期限[31]
●可避免業者無法確定實驗後是否合法上市而卻步。

資料來源:本文整理

參、事件評析

近年來,許多國家透過法規沙盒制度調合創新技術與既有法規間之限制,透過該等實驗方式創造小規模且限定期間之法規安全空間,並藉此觀察創新技術可能帶來之風險並作為監管革新之主要機制。我國在制定《金融科技發展與創新實驗條例》及《無人載具科技創新實驗條例》後,主管機關或業者同樣倡議在其他創新領域也朝向制定實驗條例或法規沙盒制度來進行法規鬆綁[32] 。而從國外相關立法例觀之,法規沙盒之目的可能並非單純之法規鬆綁,而可能更積極地涉及新規範之建立或舊規範之革新。

於此前提下,本文認為除可先就「法規沙盒」本身之定義、影響評估要項與制度設計要素進行設定,作為數位創新實驗制度之基礎外,前階段亦需釐清我國設置法規沙盒目的、欲解決之問題及可變動之法令規範,方能確立方向並建構有效率之法規沙盒。

確立方向後,在制度面上,細部之制度設計要素則可再進一步參考外國立法例之作法,參考立法例分別為日本專案型沙盒、韓國ICT沙盒。但因為各國不同政體、立法模式及行政背景各有不同運作方式,並達成不同成效。

值得我國參採之最大差異在於法規排除模式各有不同,日本透過「法規特例措施」進行法令之豁免適用,同樣也是透過該機制具體以法律排除特定條文,需豁免之特定法律仍應具體明確修訂於法規沙盒之法源依據中,惟日本之修法制度相較我國快速且有效率,況目前日本也盡量避免制定法規特例措施而改以大量個案行政解釋取代,若該制度引進我國,可預見未來在實際執行上行政機關可能相對難以掌握制定特例措施之進度。韓國則透過法律概括規定,允許於符合法定特定情況下可申請豁免法規限制,該法定要件特定於「無法取得法令上的各種許可、核准、登記、認可、驗證等或不清楚是否需要許可等而模糊不明」之情況,此等概括規定之作法較能符合泛用型沙盒擴大創新應用之需求,惟如何妥適設計規範以符合明確性原則,並突破既有金融科技及無人載具創新實驗條例之正面表列之立法模式,可能需要後續強化與立法者溝通。

綜上,我國可考量建置關於數位創新之泛用型法規沙盒,不以領域區分,擴大創新實驗範圍將更有利於市場跨域創新、競爭。

基此,本文歸納法律層面主要面臨五大關鍵問題並提出具體建議,分別為:確立主管機關、「數位創新技術」之定義、範圍待研議、法規豁免/排除方式、實驗流程、風險控管及實驗後之調適作為等,同時參考前開相關國家之作法,以及考量目前既有創新實驗所面臨之問題,提出以下建議方向。

首先,須面臨主管機關之擇定問題,由於泛用型沙盒涉及之範圍較廣泛,且加上在數位時代中「產業」之概念趨於模糊,甚至可能會出現既有部會皆無法進行監管之狀態,故需要有跨部會任務之機關進行橫向協調,而跨部會溝通協調也可能是未來泛用型沙盒之關鍵執行步驟。

另,需對「數位創新技術」進行界定,該定義牽涉到確立法規沙盒之範圍與沙盒監管模式等;更進一步則與法規排除或豁免方式連動。在「數位創新技術」之定義方面,日本與韓國皆有針對適用標的再進一步限縮,日本雖以「新興技術」為標的,但仍進一步以「創新性」及「附加價值」再判斷是否可以進法規沙盒;而韓國則以「資通訊融合」之創新技術為主,同樣以「具市場價值」或「具創意」作為判斷標準。而我國若要定義「數位創新技術」由於其範圍較廣,除以「創新」作為判斷基準外,建議可以透過授權方式,由中央主管機關進一步擇定欲發展之創新領域(例如:人工智慧、物聯網等),以限縮適用標的之範圍,讓範圍可以更明確,後續法規盤點也能夠更符合法規明確性原則。

另一需考量之問題,則是法規排除之方式,依據目前《金融科技發展與創新實驗條例》及《無人載具科技創新實驗條例》之法規排除方式,主要係以正面表列方式排除特定條文為主,而在我國立法上通常也較偏向如此模式。惟,如前所述,由於「數位創新技術」之範圍較廣,恐難以透過事先盤點或預想需求之方式進行具體條文之排除。而我國修法程序又未如日本般快速,且有較不可控制之影響因素存在。因此,除了可部份透過事先盤點正面表列得排除的規範外,或可參考韓國之概括立法模式,將較偏向行政上需要取得許可、核准、認證後才可為之或單純係行政流程之規範,似可設計在滿足某種特定條件下透過法律的概括規範予以排除,以增加法規沙盒之彈性應用,並滿足泛用型法規沙盒之創新效益。故,未來制度設計上或可透過法規範之進一步分類,調整可排除法規設計上之明確性強度。

關於法規沙盒之實驗流程及風險控管如何進行,由於法規沙盒應屬於低度監理空間,如何保障創新實驗安全性將成重點,同時,也須避免申請實驗和相關流程冗長、成效不彰之疑慮。又,泛用型沙盒涉及範圍較廣,建議除要求申請人事先風險評估外,可針對原則性、共通性事項進行規範,例如:隱私保護、實驗者保護、資訊揭露等。

最後,在實驗後作為方面,若認為實驗有進一步商業化之可能,可能需進一步透過法規調適進行障礙之排除。但又由於成文法系國家進行法規調適之權限仍主要掌握於立法權上,行政權較不易掌握立/修法之進度,如同我國行政機關通過草案後,向立法院提請審議之過程與時序通常不易掌握,而可能產生實驗通過且具商業化之創新模式,可能會因修法時程延宕仍存有障礙,而出現上市空窗期,造成創新之時效性不易被展現進而使業者對於法規沙盒之效益產生疑慮,而對進入法規沙盒並無強烈誘因,造成法規沙盒申請案例較少之問題。為此,考量整體制度之效益,或可參考韓國做法,在未修法完成前可延長臨時許可之時效規定,避免業者因出現上市空窗期而對法規沙盒望之卻步。又,由於我國已有《金融科技發展與創新實驗條例》及《無人載具科技創新實驗條例》之制度先例,或可參考相關制度運行後對於申請個案之效益、業者之反饋,再運用相關經驗對欲建置之法規沙盒規範進行調整。

是以,因法規沙盒從目的、適用範圍、法規排除、實驗設計及實驗後機制為一連串連動之規範,需要精密之事前評估方能提出最有效率、精緻且適切之創新實驗規範制度。

[1]所謂「新興技術」(新技術等実証),係指在創新事業活動中所使用具有顯著新穎性之技術或方法,且該技術或手法可創造出高附加價值者。關於新技術之相關定義,可參見《產業競爭力強化法》第2條第3項。

[2]原文:「規制のサンドボックス制度」、「新技術等実証制度」。

[3]〈生産性向上特別措置法〉,経済産業省,https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=430AC0000000025(最後瀏覽日:2022/12/15)。

[4]《產業競爭力強化法》已於2021年6月16日公布並施行,詳參:https://www.meti.go.jp/press/2021/06/20210616004/20210616004.html

[5]附帶一提,內閣官房底下設立的「新興技術社會實施推動團隊」(新技術等社会実装推進チーム)為單一窗口,高於各部會的內閣官房與內閣府成員作為日本推動監理沙盒實證實驗的單位。

[6]陳譽文,〈日本推動專案型監理沙盒制度協助新興科技發展〉,關鍵評論網,2019/10/09,https://www.thenewslens.com/article/125820(最後瀏覽日:2022/12/21)。

[7]内閣官房 新しい資本主義実現本部事務局,〈規制のサンドボックス制度(新技術等実証制度)について〉,內閣官房,https://www.cas.go.jp/jp/seisaku/s-portal/pdf/underlyinglaw/sandboximage516.pdf(最後瀏覽日:2022/12/30)。

[8]《產業競爭力強化法》第7條。

[9]「具顯著新穎性」者,則指相較於該領域的常用技術和方法,更有新穎性且得以衍生實用化和事業化討論的技術與方法,例如AI(人工智慧)、IoT(物聯網)、巨量資料、區塊鏈等等。參見新技術等実証の総合的かつ効果的な推進を図るための基本的な方針,頁1(2018),https://www.kantei.go.jp/jp/singi/keizaisaisei/pdf/underlyinglaw/basicpolicy.pdf(最後瀏覽日:2022/12/16)。

[10]其中,「創新性」與「附 加價值」之判斷,則是參考「評價委員會」的協助與提供意見。

[11]〈「生産性向上特別措置法」が施行されました〉,経済産業省,https://www.meti.go.jp/press/2018/06/20180606001/20180606001.html(最後瀏覽日:2022/12/10);内閣官房 新しい資本主義実現本部事務局,〈規制のサンドボックス制度(新技術等実証制度)について〉,內閣官房,https://www.cas.go.jp/jp/seisaku/s-portal/pdf/underlyinglaw/sandboximage516.pdf(最後瀏覽日:2022/12/30)。

[12]包含資通訊融合法、產業融合促進法(산업융합 촉진법)、金融創新支援法(금융혁신지원 특별법)、地區專業化發展特區法(지역특구법)、行政管制基本法(행정규제기본법은)。머니투데이,〈이낙연 총리 "규제 샌드박스, 현장이 최대한 알기쉽게 설명해야"〉,머니투데이,2019/01/10,https://v.daum.net/v/20190110100115334(last visited Dec. 07, 2022).

[13]全名為《促進資訊通訊及融合發展等相關特別法》(정보통신 진흥 및 융합 활성화 등에 관한 특별법)。

[14]〈ICT 규제 샌드박스 사례집〉,혁신의 실험장,https://www.sandbox.or.kr/board/data_roomDetail.do(最後瀏覽日:2022/12/09)。

[15]과학기술정보통신부,https://www.msit.go.kr/index.do(最後瀏覽日:2022/12/10)。

[16]資通訊融合法第36條。

[17]倘相關機關首長於30天內沒有回覆,則視同不屬於其管轄業務或不需要相關機關首長之許可。

[18]資通訊融合法第36條。

[19]資通訊融合法第38-2條。

[20]〈정보통신 진흥 및 융합 활성화 등에 관한 특별법 ( 약칭: 정보통신융합법 )〉,법제처 국가법령정보센터,https://www.law.go.kr/%EB%B2%95%EB%A0%B9/%EC%A0%95%EB%B3%B4%ED%86%B5%EC%8B%A0%EC%A7%84%ED%9D%A5%EB%B0%8F%EC%9C%B5%ED%95%A9%ED%99%9C%EC%84%B1%ED%99%94%EB%93%B1%EC%97%90%EA%B4%80%ED%95%9C%ED%8A%B9%EB%B3%84%EB%B2%95(最後瀏覽日:2022/12/02)。

[21]資通訊融合法第37條。〈ICT 규제 샌드박스 3종 제도〉,정보통신산업진흥원,https://www.sandbox.or.kr/main.do(最後瀏覽日:2022/12/18)。

[22]과학기술정보통신부 정보통신정책실 정보통신정책관 디지털신산업제도과,〈정보통신 진흥 및 융합 활성화 등에 관한 특별법 개정안 국무회의 의결〉,KDI경제정보센터,2021/06/01,https://eiec.kdi.re.kr/policy/materialView.do?num=214468&topic=L&pp=20&datecount=&recommend=&pg=(最後瀏覽日:2022/12/30)。

[23]内閣官房 新しい資本主義実現本部事務局,〈規制のサンドボックス制度(新技術等実証制度)について〉,內閣官房,https://www.cas.go.jp/jp/seisaku/s-portal/pdf/underlyinglaw/sandboximage516.pdf (最後瀏覽日:2022/12/20)。

[24]〈ICT 규제 샌드박스 정보마당〉,정보통신산업진흥원,https://www.sandbox.or.kr/board/designated_case.do (最後瀏覽日:2022/12/20)。

[25]内閣官房日本経済再生総合事務局新技術等社会実装推進チーム,〈規制のサンドボックス制度について〉,令和元年6月,https://www8.cao.go.jp/space/policy/suborbi/dai1/siryou3-5.pdf

[26]日本限定以「新興技術」應用為主進行實證,而針對新興技術之定義為在創新事業活動中所使用具有顯著新穎性之技術或方法,且該技術或手法可創造出高附加價值者。據此,可以收斂出日本針對新興技術之判定標準以「新穎性」與「高附加價值」兩者為主。

[27]韓國以「資訊通訊融合」新興科技領域有關之創新產品和服務為主,限定於資訊通訊產業之間或與資訊通訊不同的產業間,藉由技術或服務的結合及複合,而創造新的社會性市場價值或具創意的創新性活動,而韓國可進入ICT沙盒之實驗則主要是以「資通訊技術」、「具市場價值」或「具創意」作為判斷標準。依據韓國科學技術資訊通訊部與資通訊產業振興院所公布之「ICT監理沙盒運作指南」提及關於實證管制特例之審查基準,包括:該技術、服務之創新性、對於相關市場及使用者便利所波及的影響及效果、對於國民之生命、安全是否有危害以及對於個人資料是否有安全保護處理實證用管制特例之適當性及其它在指定實證用管制特例上所需要的事項,相關基準則可為我國進一步參考。

[28]日本透過個別制定「法規特例措施」排除相關法規,惟法規特例措施同樣需經過修法程序,程序較為複雜,因此在實際運作上日本主要透過主管機關針對個案系爭之相關法規進行合規之解釋,或是調整計畫之操作方式使之合於法律規範。

[29]韓國是以概括方式規範法規可被排除之條件,按《資通訊融合法》第37條,擬利用新資訊通訊融合技術、服務開展業務者,若符合法律所規定之特定事由時,而難以使新產品和服務商業化時,可向科學技術資訊通訊部申請「臨時許可」,排除適用管制,並將相關產品或服務在一定條件下投放於市場,其條文規範之情況如下:1.需要許可之法令依據內容中,無適合該新資訊通訊融合等技術及服務的標準、規格、條件等情況;2.需要許可之法令依據內容中,規定之標準、規格、條件等不明確或不合理之情況。法規排除的部分,特定於「無法取得法令上的各種許可、核准、登記、認可、驗證等,或不清楚是否需要許可等而模糊不明或不合理」之情況,如此規定並未明確列出可排除之法規,而是明確敘述法規可被排除之情狀,同時也避免逐一列出可被排除之法律而有所遺漏之狀況。而類此規定正也是法規沙盒政策之主要目的之一,當法規有所不合理或未規範時提供彈性空間。

[30]日本主要以事前風險評估、充分資訊揭露及參與者同意作為風險管控之主要手段;而韓國則是除資訊揭露之規範外,明定實驗風險發生時之責任歸屬及申請人之保險義務等。

[31]韓國ICT沙盒,其「臨時許可」制度係以市場推出為目的,故為避免申請人實驗後之上市空白期,2021年6月8日公布修正《資訊通訊融合法》第37條第6條明定直至法規完備為止可透過法規強制延長臨時許可,以緩解創新實驗之上市空白期,並作為銜接取得正式許可之配套。

[32]經濟部中小企業處,〈國際法規鬆綁經驗對我國實證場域未來規劃之啟示〉,關鍵評論網,2020/12/10,https://www.thenewslens.com/article/144483(最後瀏覽日:2022/12/10)。

※ 數位創新實驗法規沙盒制度研析, 資訊工業策進會科技法律研究所, https://stli.iii.org.tw/article-detail.aspx?no=55&tp=1&d=8966 (最後瀏覽日:2024/04/20)
引註此篇文章
你可能還會想看
歐盟執委會推遲個人資料保護指令修正計畫

  歐盟執委會主席Barroso在今年年初設立了負責「正義、基本權與公民」(Justice Fundamental Right and Citizenship)事務的新任務單位。而負責此單位的執委會委員Reding自年初以來已多次宣示對個人資料保護以及隱私權的重視。在今年三月份的演講中,Reding更宣布將在年底前提出修正歐盟個人資料保護指令的內容。惟此承諾在歐盟會員國的壓力下恐怕無法踐履了。歐盟執委會於日前已表示將提出一份新的行動宣示來取代原先的修法計畫。   歐盟目前的個人資料保護指令乃在1995年制定,迄今已有15年之久,雖然其許多原則在今日仍然適用,但面對新科技、新應用,如社交網站、雲端應用等的發展,該指令仍不免顯出不足之處。此外,在原先的架構下,執委會也無法介入所謂歐盟「第三支柱」下的事務(亦即與犯罪相關的警政、司法合作事務),但此狀況在里斯本條約通過後理應有所改變。以上兩點也正是Reding提議修正個人資料保護指令的理由。但由於部分歐盟會員國政府認為Reding所提有窒礙難行之處,例如法國即直言Reding的修法時程不切實際,執委會及Reding也因此放棄原先規劃。至於新的行動宣示到底會不會真的納入歐盟個人資料保護指令的修正計畫,其時程與內容如何,值得持續注意。

國內推廣生質柴油仍待政府協助

  耐斯集團旗下台灣新日化公司今( 94 )年開始生質柴油商業運轉,卻面臨植物原料短缺以及政府推動生質柴油政策不如歐美先進國家明確等困境。   由於國內生質柴油每公升 35 元,價格遠高於石化柴油,再加上欠缺銷售通路、使用不便及原料來源不足等問題,生質柴油產業發展面臨困難,急需政府協助。台灣新日化總經理張志毓強調,政府若能效法美國、法國等先進國家,政策規定傳統石化柴油須添加一定比率的生質柴油,並鼓勵國內休耕、廢耕地業主種植向日葵、油麻菜籽等生質柴油原料,不僅可降低生質柴油製造成本及售價,有效擴大生質柴油的使用,亦可達到降低環境汙染及促進資源利用等多重目的。   國外部分國家如法國、美國,也有以政府政策規定石化柴油添加部分生質柴油,同樣有減少二氧化碳排放量的效果。全球使用生質柴油最多的地區在歐盟,德國是全球使用量最多的國家,佔全球比率高達四成。   在經濟部能源局推動生質柴油產業化政策的計劃支持下,去年台灣新日化與工研院能資所共同建立生質柴油示範工廠,已於 10 月 8 日公開啟用,初期第一套設備年產為 3,000 公噸,全部設備總產能可達到 1 萬公噸,今年開始商業運轉,也是我國發展植物替代石化燃料的新里程碑。台灣生質柴油應用於交通工具,仍在試驗階段,例如嘉義縣環保部分清潔車即使用台灣新日化生質柴油,尚未發現有不良反映。

Airbnb針對紐約新短期租賃法規進行訴訟

  紐約市政府於2018年8月通過「短期租賃規則」(Regulation of Short-term Residential Rentals)。該規則將於通過後180天生效適用,強制要求平台業者必須定期提供下列數據報告給紐約市政府: 在交易中住房的地址,須包括街道名稱、公寓或單位號碼、鄉鎮及郵遞區號。 短租房東的地址、電話及email、網頁地址、姓名及該平台的房東數量。 廣告的個別名稱及網頁地址。 關於短期租賃的說明:註明出租的是整間公寓還是單一房間。 該建築透過訂房網站提供短期租賃之天數。 短期租賃的所有費用。 若該平台代收租金費用,則需提供費用明細。   若相關平台業者未提交報告,則須面臨1,500美元以下之罰鍰。目前紐約市是Airbnb在美國最大的市場,該項規則的通過及生效勢必會對Airbnb造成相當大的影響及成本負擔。因此Airbnb在該規則通過後不久,旋即向法院提起訴訟,聲稱該規範違反了平台用戶之隱私權及美國憲法第一及第四修正案所保障之權利。   紐約市政府方面則作出回應,這項規則可協助政府取得保護住房安全所需的關鍵資訊,並保證遊客及租賃者之安全,同時並打擊非法的短期出租。而該規則也顯示紐約政府對於短期日租套房之服務將趨向保守的態度。

機器人產品監管法制研析

機器人產品監管法制研析 資訊工業策進會科技法律研究所 2021年03月25日   台灣為全球ICT產品主要生產國之一,在產業鏈占有一席之地,有關機器人本體製造、國外產品、零組件、系統應用代工或代理商已超過百家,由機器人產品帶動之經濟效益預計將影響製造業整體產值,從而在安全標準、使用規範及責任歸屬上,有必要釐清現行法律規範,並同時審酌如何與國際規範接軌,而有需要進一步規範之處。   機器人依據其使用目的之不同,就現有之機器人產品分類而言,大致可分為「工業型機器人」(Industrial Robots)及「服務型機器人」(Service Robots)兩種。兩者之區分方式通常以國際機器人聯合會(International Federation of Robotics, IFR)之定義為主。「工業型機器人」在各種危險、需大量勞力或精密的工廠,皆可使用產業機器人取代人類,目前主要應用於汽車、面板、晶圓等各種製造業廠房;「服務型機器人」範圍較廣,具有移動性、無限制、多樣性等特性,有別於工業機器人侷限於工廠內使用,服務型機器人種類多樣,應用範圍廣泛,且需具備對環境的感測、辨識能力,以自行決定行動的智慧化功能。而另一面也逐漸受到國際間討論的,是智慧機器人(機器人具有接近強人工智慧的機能[1])相關之倫理、責任歸屬及損害賠償配套措施,而這部分所觀察之法律議題與上述既有之機器人產品之法規發展方向略有不同,因此本研析也將討論相關規範及國際關注焦點[2]。 壹、事件摘要   我國在機器人產品監管法規上仍依循傳統產品標準檢驗之路徑,且相關規範以工業機器人為主,為避免我國廠商因其他國家之產品監管法規之差異而阻礙其貿易流通,機器人產品監管架構實有必要與國際同步,並確保監管程序及標準能與技術發展保持一致。標準與規則的建立是促成機器人領域發展的重要因素,其中歐盟對於機器人標準化之發展在全球扮演關鍵之角色,而歐洲為我國貿易之重要市場,且其產品之CE認證屬於強制性產品檢驗,而於中國、美國採自願性認證(未經認證仍可銷售)有所不同。   故本研究首就商品檢驗、資料保護、勞工安全及產品責任等層面,對我國機器人產品之相關法令進行盤點,並選定歐盟機器人領域相關指令進行研析,對我國相關各界而言,或宜以該等規範或標準為標竿或參考,帶動台灣機器人產業向世界發展。 一、我國法規現況   目前針對機器人產品之法令散見於各法規之中,除了工業用機器人針對職業安全、危害預防有特定規範之外,並無(其他)機器人特別規範,相關規範盤點如下表,並就各類別說明如下: 表 1 :我國機器人相關規範 分類 細類別 規範 內容 商品檢驗、 產品安全 商品檢驗、 電磁相容性 《商品檢驗法》、《商品型式認可管理辦法》 商品安全管理制度。 頻譜 《電信法》、《電波監理業務管理辦法》 無線電頻率指配及設備規範。 國家標準 CNS 14490-1 B8013-1 CNS 14490-2 B8013-2 工業機器人安全性國家標準。 國際標準 工業機器人 ISO 10218-1 ISO 10218-2 ISO 9283 ISO 10218-1--規範工業機器人製造商適用的安全要求。ISO 10218-2--規範工業機器人系統整合適用的安全要求。 ISO 9283--提供工業用機器人操作之性能與測試標準與方法。 個人護理機器人 ISO 13482 個人護理機器人之調和安全標準,其安全性和可靠性的評估依據。 資料保護 個人資料 《個人資料保護法》 規範針對個人資料進行蒐集、處理、利用的單位,都應該取得當事人同意或依法進行。 勞工安全 職業安全 (工業機器人) 《職業安全衛生管理辦法》、「事業單位實施協作機器人安全評估報告參考手冊」 雇主對工業用機器人應於每日作業前依規定實施檢點。 使用協同作業機器人時實施安全評估,並製作安全評估報告,確保勞工作業安全。 危害預防 (工業機器人) 《工業用機器人危害預防標準》、「機器人危害預防手冊」 預防工業用機器人造成之危害。 產品責任 責任歸屬 《民法》、《消費者保護法》 機器人造成相關損害,所應負之契約及侵權責任。 鼓勵促進 投資抵減 《產業創新條例》、《公司或有限合夥事業投資智慧機械或第五代行動通訊系統抵減辦法》 企業投資於自行使用全新智慧機械,或導入5G行動通訊系統相關設備或技術一定額度,得抵減營利事業所得稅。 資料來源:本研究整理 二、歐盟機器人法制規範與發展   歐盟為了避免各成員國間產品監管法規之差異阻礙貿易流通,故歐盟採行後市場監督工作為核心之產品安全規範體系,並透過調和指令來調和產品安全法規,建立歐盟境內一致性之產品安全規範體系,以下整理出歐盟與機器人相關之規範、內容。 表 2 :歐盟機器人相關規範 分類 細類別 規範 內容 商品檢驗、 產品安全 商品檢驗通用規範 《新法律架構規範》(Regulation EC No.765/2008 )、《新法律架構決議》(Decision No. 768/2008/EC) 包括商品檢驗之一般性規定、認證、歐盟市場監督與進入市場之管制、CE 標識、符合歐盟財政安排之活動等相關規範。 機械 《機械指令》(Directive 2006/42/EC[3]) 推動機械產品之自由移動,並保證歐盟勞工及人員享有高度保護。原則上,該項指令僅適用於第一次進入歐盟市場之機械產品。 電磁波 《電磁相容性指令》(Directive 2014/30/EU[4]) 為保證所有電機電子產品可正常運行,不被其他產品釋放出的電磁干擾,亦不會釋放可能干擾其他產品正常運行之電磁。 無線電 《無線電設備指令》(Directive 2014/53/EU) 確保無線電設備符合歐盟安全及衛生要求,包括市場監管機制,特別要求製造商、進口商及配銷商應有之追溯責任。 資料保護 個人資料保護 《一般個人資料保護規則》(GDPR[5]) 內容主要涵蓋資料當事人的權利、資料控制者與處理者的義務、個資跨境傳輸、政府的監理體制、救濟措施等。 勞工安全 職業安全 《工人工作過程中的健康和安全水平指令》(89/391/EEC) 鑑於工作事故和職業病的發生率高,雇主須採取或改進預防措施,以保障工人的安全和健康並確保更高的保護水準;及告知工人安全和健康的風險並降低或消除這些風險所需的措施。 產品責任 責任歸屬 《一般產品安全指令》(Directive 2001/95/EC)[6]、 《產品責任指令》(Council Directive 85/374/EEC[7]) 規定產品一般性要求、製造及銷售業者的責任。 資料來源:本研究整理 貳、重點說明   觀察我國及歐盟現行有關機器人之規範大致可分四類,商品檢驗、資料保護、勞工安全及產品責任。   在商品檢驗之規範方面,主要係為促使商品符合安全、衛生、環保及其他技術法規或標準,為保護消費者權益,國家辦理各類商品之檢驗以維護產品安全;而資料保護則是在以大量資料之分析為基礎的人工智慧發展浪潮下,個人資料保護議題面臨挑戰,國家試圖在創新發展及隱私保護上進行衡平規範;勞工安全方面則是由於機器人可能因使用不當造成勞工工作災害,實需要讓勞工使用符合機械安全標準的工業用機器人,以預防發生產業之切、割、捲、夾、被撞等類型職業災害(近年也有針對服務型機器人之工安標準討論,但尚未有具體規範);最後在產品責任部分,目前多依循既有契約、侵權等民事規範處理,但當機器人自主決定所致損害時,因機器人決策形成過程所涉及之軟硬體、資料、資料連網服務等相當龐雜,難以(快速)釐清與歸責,有待進一步規範並填補損害。依據規範類別,對比我國與歐盟之主要差別如下表: 表 3 :歐盟與我國機器人規範之主要差別 歐盟 我國 商品檢驗 主要以「產品功能」對應其檢驗流程。 設有「自我宣告」之簡易流程,並開放認可之實驗室檢驗。 主要以「品項」對應其檢驗流程,須先進行「品目查詢」。 主管機關介入度較高。 資料保護 規定較具體細緻,跨境傳輸、自動化決策、被遺忘權及資料可攜有具體規定。 未針對人工智慧應用有特殊規定。 未規範自動化決策、被遺忘權及資料可攜。 勞工安全 依循既有工安規範。 工業機器人之工安規範依循國際標準。 工業機器人之工安規範依循國際標準(但未完全一致)。 產品責任 主要採「嚴格責任」,仍有少數免責事由。 針對智慧機器人應用之民事責任有進行相關檢討及修法分析。 採民法、消保法雙軌制,消保法採無過失責任(無法完全免責)。 資料來源:本研究整理   就歐盟針對機器人之監管法規架構,及與機器人相關產品指令之規範內容與主要義務,檢視對應我國之相關法規與規定後發現,事實上我國關於機器人商品檢驗之規範方向與歐盟大致相似,主要差異在於資料保護方面,因歐盟GDPR之規範較新且較為細緻,存有許多我國個資法尚未規範之處,而我國也尚未針對智慧機器人之產品責任規範。我國與歐盟關於機器人規範之整體比較,請參照下表: 表 4 :歐盟與我國機器人規範之比較 分類 歐盟規範內容 我國規範 商品檢驗 產品認證、評鑑程序 法源依據為新法律架構規範、新法律架構決議。 產品認證部分--(accreditation)一般性規定、認證、市場監督與進入市場之管制、CE 標識。 →多數商品可透過「自我宣告」等較簡易之方式進入市場。 《商品檢驗法》第5條:商品檢驗執行之方式,分為逐批檢驗、監視查驗、驗證登錄及符合性聲明四種,依照不同種類而有不同之分類及檢驗方式。à部分產品政府高度介入 《商品型式認可管理辦法》第6條第1項第1款規定:「一、一般型式試驗:電磁相容性型式試驗,應檢具相關技術文件及足夠測試所需之樣品,向標準檢驗局認可之指定試驗室辦理;其他型式試驗,應檢具相關技術文件及足夠測試所需之樣品,向檢驗機關或標準檢驗局認可之指定試驗室辦理。但大型或系統複雜商品,得向標準檢驗局申請指定場所測試。」 評鑑程序的部分—規範各種技術工具之定義、設計標準、符合性評鑑主體之通知、通知過程之條款、符合性評鑑之程序、防衛機制、經濟營運者(economic operators)之責任及商品追蹤性等規定。 機械 法源依據為機械指令,當產品進入市場--應符合一定要件、程序(如:健康和安全規範、黏貼CE標誌等要求) 職業安全衛生法以及商品檢驗法規定,我國未符合安全標準或未通過檢驗之機械產品,不得產製運出廠場或輸入。 產品標準之法源依據為機械指令。 職業安全衛生法第7條。 市場監督之法源依據為機械指令。 職業安全衛生法第7條、第8條、第9條,以及機械設備器具監督管理辦法中,規範產品監督及市場查驗之細節。 電子電氣設備電磁相容性之基本要求 法源依據為電磁相容性指令。 《商品型式認可管理辦法》第6條第1項第1款--電磁相容性型式試驗,應檢具相關技術文件及足夠測試所需之樣品,向標準檢驗局認可之指定試驗室辦理 無線電終端設備之基本要求 法源依據為無線電設備指令 電信法第42條第2項、電信終端設備審驗辦法 資料保護 開發設計 《一般個人資料保護規則》:事前進行「個人資料保護影響評估」 以及可能造成之風險與資料管理者所採取之保護措施、安全措施(強調事前)。 施行細則第12條2項3款規範個人資料風險評估及管理。 蒐集、感測 《一般個人資料保護規則》:個人資料範疇--明文涵蓋網路識別碼、位置資訊。 特定目的:有規定「為達成公共利益之目的、科學或歷史研究目的或統計目的所為之進階處理,不應視為不符合原始目的」之例外。 去識別化之方式:歐盟強調不可逆。 跨境傳輸:原則禁止,例外允許。當未取得認證或適足性,外國廠商無法將歐盟境內所蒐集到的個資,傳輸回位於本國之伺服器。 個人資料範疇:我國較多正面表列項目,無規定者則依靠解釋。(第2條第1款、第6條)位置資訊、網路識別碼等是否屬於個資,我國並未列舉,實務上迭有爭議。 特定目的:皆須有特定目的方可為之。 去識別化之方式:個人資料保護法施行細則第17條,並未強調不可逆。 跨境傳輸:原則允許,例外禁止。(第21條) 處理、資料分類 《一般個人資料保護規則》:資料處理--需符合一定之規範(未區分公務及非公務機關)。 資料處理:需符合一定規範,並特別區分公務及非公務機關。(第15、19條) 分析與驅動傳輸 《一般個人資料保護規則》: 自動化決策--強調「透明處理原則」,針對「個人化自動決策」賦予用戶請求解釋、拒絕適用的權利。 被遺忘權--應考量現行可行之科技技術及費用,選擇適當之措施,包括刪除所有與其個資之連結。 資料可攜權--資料主體應有權接收其提供予控管者之資料,並有權將之傳輸給其他控管者。 自動化決策:無規定。 被遺忘權:規定模糊,容有解釋空間。 資料可攜權:可透過間接解釋之方式達成。 後續衍生的偏見、歧視等問題 《人工智慧倫理準則》目前為企業自主使用,無強制性。 科技部《人工智慧科研發展指引》目前以科研人員為適用對象。(目前請科技部AI研究中心計畫、中心Capstone計畫、研究計畫人員填寫自評表) 產品責任 產品責任之義務範圍 法源依據為《一般產品安全指令》、《產品責任指令》。 生產者--應僅將安全產品投入市場,向消費者提供評估和預防風險的資訊。 經銷商--監督產品進入市場的安全性,相關適當因應措施。 消保法第7條第1項:企業經營者應確保該商品或服務,符合當時科技或專業水準可合理期待之安全性。 消保法第10條:危險產品之回收和要求採取適當因應措施。 產品責任之責任範圍 法源依據為《一般產品安全指令》、《產品責任指令》。 嚴格責任(strict liability)--消費者不需要證明製造商之過失,只需要證明損害是由產品造成即可。(製造商例外仍可自證免責,產品責任指令第7條) 民法第191條之1第1項:推定過失責任,為舉證責任倒置的設計。 消保法第7條第1項:企業經營者能證明其無過失者,法院得減輕其賠償責任。採無過失責任,無免責條款。 產品責任之連帶賠償責任 法源依據為《一般產品安全指令》、《產品責任指令》。 兩個以上的生產者(包含製造、經銷、進口商等),應對同一損害共同承擔責任時。 消保法第7條第3項--企業經營者商品不符當時科技或專業水準之安全性、危害消費者,致生損害於消費者或第三人時。 消保法第8條--從事經銷之企業經營者。 消保法第9條--輸入商品之企業經營者。 資料來源:本研究整理 參、事件評析   我國目前法律規範主要針對「工業型機器人」為主,而未來也應逐漸擴及至「服務型機器人」,並對「智慧機器人」相關議題有所討論,且可能宜進一步區分其風險高低而有不同規範,例如區分一般風險較低的家庭服務、居家照護機器人進行一般之商品安全及責任規範;而對於高度風險之機器人,除應有基本操作與風險排除規範外,更應避免使用錯誤造成危害。同時考慮機器人的運作,必須讓主管機關可以追蹤、回溯所有設計、製造、販售、所有權人與使用人,藉以釐清責任歸屬,並要求符合相對應的安全規範管制要求,以尋求更好的預防與處置管制措施。因此,針對我國機器人相關之規範初步發現及建議如下: 一、商品檢驗規範尚待明確:目前我國對於機器人之相關規範及標準大多集中於商品檢驗與勞工安全兩類,且以工業型機器人為主要規範標的;鑒於服務型機器人之發展,許多標榜為「機器人」之產品快速增加,而其對應之商品檢驗品項與標準不甚明確,造成業者與消費者之疑義。同時,國際間開始針對部分服務型機器人提出相關標準,此部分也應參酌國際趨勢,考量進行滾動式更新或調整,同時可透過公協會或平台使業者知悉規範趨勢。 二、考量業者需求彈性調整資料保護規範:由於智慧機器人奠基於大量資料驅動與人工智慧技術,而我國現有個人資料保護規範尚未有對應於人工智慧技術之彈性規範,且與國際間相關規範(例如:GDPR)有部分無法對應之處。因此,在具體應用上產生遵法成本過高、資料流通受限等問題。故在資料保護之規範上,除考量新興技術之應用外,也應考量國外相關規範之域外效力,儘快取得適足性認定,而有助於我國業者拓展國外市場。 三、逐步研訂或調整與智慧機器人之相關規範:由於目前具有高自主性之智慧機器人在市場尚未普及,相關產品責任仍回歸適用既有各類規範(例如:民法、消費者保護法等)。但國外已開始針對機器人之倫理、責任歸屬等問題,積極展開研究與佈署,並討論是否既有規範可能產生之不足之處,而有修正既有規範與研訂專門法規之討論。而智慧機器人隨著其自主性越高可能產生不可預見之風險,而可能與現行規範有所扞格。因此,未來主管機關應參酌國外相關研究與規範,並逐步建置可以追蹤、回溯所有設計、製造、販售、所有權人與使用人,藉以釐清責任歸屬,並符合相對應的安全規範管制要求,並尋求相應之風險預防與處置管制措施。 [1] 人工智慧可有三層次定義:第一層次是「弱人工智慧」或「狹隘人工智慧」,希望電腦能解決某個需要高度智力才能解決的問題,不要求它跟人類一樣有全面智慧解決各式各樣不同的問題;第二個層次是「強人工智慧」或「泛人工智慧」:要求電腦的智慧需要更全面廣泛,需要有推理、學習、規劃、語言溝通、知覺等能力,擁有這些能力的電腦才有可能展現出跟人類並駕齊驅的智慧;第三個層次是John Searle提出的「強人工智慧假說」(Strong AI Hypothesis),這個層次人工智慧需要擁有跟人類一樣的「心靈」,需要認知自我並如同人類般思考。 [2] 當前機器人已衍生許多產品且應用場景各有不同,就不同種類、不同場景之機器人有不同規範程度之需求。在工業機器人方面,過去因為工安考量,法規強調機器與人類之間分開作業、人機間之安全距離等,但近年來因為人機協力操作之設計與發展備受關注,逐漸產生出人機近距離協力合作之安全標準;而在於服務機器人議題當中,基本上服務機器人被設計為允許與人類共同存在同一空間中,且產品種類多樣化(無人機、搬運機器人、掃地機器人、照護機器人等皆屬之),但也因當前安全標準及相關之規範缺乏,各國對於產品審驗之寬嚴不一,亦成為機器人發展與市場流通之障礙;而在智慧機器人規範方面,倫理、責任歸屬及配套措施則是目前國際討論之焦點。 [3] Directive 2006/42/EC of the European parliament and of the council, EUR-LEX, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:02006L0042-20190726 (last visited Mar. 5, 2021). [4] Directive 2014/30/EU of the European Parliament and of the Council, EUR-LEX, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32014L0030, (last visited Mar. 15, 2021). [5] Regulation (EU) 2016/679 of the European parliament and of the council, EUR-LEX, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32016R0679 (last visited Mar. 15, 2021). [6] Directive 2001/95/EC of the European parliament and of the council, EUR-LEX, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:02001L0095-20100101 (last visited Mar. 4, 2021). [7] Council Directive 85/374/EEC, EUR-LEX, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:31985L0374 (last visited Mar. 5, 2021).

TOP